Bruxelles dévoile son plan pour stimuler le marché du carbone

Le charbon revient au coeur du mix énergétique européen [Shutterstock]

La Commission européenne a annoncé qu’elle adopterait une double approche pour aider le marché européen du carbone en difficulté. Des crédits carbone seront dans un premier temps reportés, puis de nouvelles propositions pour une modification structurelle à long terme seront présentées avant la fin de l’année. 

Comme l'a révélé EURACTIV hier, la Commission propose de réduire le nombre de crédits inclus dans le système d'échange de quotas d'émission (ETS) en difficulté, en repoussant l'émission de 400 millions, 900 millions ou 1,2 milliard de crédits au début de la prochaine phase du programme, en 2013.

« L'ETS européen présente de plus en plus de crédits excédentaires qui se sont accumulés ces dernières années », a déclaré Connie Hedegaard, la commissaire européenne à l'action pour le climat. « Il n'est pas prudent de continuer délibérément à inonder un marché déjà saturé. »

Certains États membres comme la Pologne avancent que le marché du carbone n'a aucun problème et n'a pas besoin d'être corrigé, dans la mesure où l'Europe est en bonne voie pour atteindre son objectif de réduire de 20 % ses émissions de dioxyde de carbone d'ici 2020 (par rapport aux niveaux de 1990).

Plusieurs fonctionnaires de l'UE soutiennent cependant que ce marché visait également à rendre plus attractifs les investissements faibles en carbone, ce qui est impossible avec un prix du carbone deux fois moins élevé qu'il y a un an.

Les investissements stagnent pour des technologies naissantes mais prometteuses, comme le captage et stockage du dioxyde de carbone, des éléments centraux du plan de décarbonisation de l'UE à l'horizon 2050.

La Commission estime que d'ici 2030, le captage du carbone pourrait représenter 15 % de l'obligation de réduction des émissions. Bruxelles considère donc que sur le long terme, une réforme structurelle de l'ETS est nécessaire.

Option à court terme

« Ce que nous avons proposé aujourd'hui est une option à court terme », a déclaré Isaac Valero-Ladrón, un porte-parole de Mme Hedegaard, suite à une question posée par EURACTIV lors d'une conférence de presse.

Après les congés d'été et avant la fin de l'année, la Commission devrait présenter un rapport sur le marché du carbone avec des propositions de réforme structurelle.

« Cela pourrait impliquer un report permanent des ventes ou d'autres options visant à renforcer le marché du carbone », a-t-il déclaré. « Nous y travaillons. »

Malgré l'annonce de ces initiatives pour renforcer le marché, le prix du carbone a encore baissé de 5 % dans les heures suivant la déclaration de l'UE, passant de 7,2 à 6,77 euros par tonne. En 2008, ce prix s'élevait à 20 euros par tonne.

« Je pense que nous allons vivre un été difficile », a déclaré à EURACTIV un influent observateur du marché.

L'industrie divisée

La question du soutien au marché européen du carbone divise le secteur industriel. Les entreprises qui investissent dans des technologies faibles en carbone ont rompu les rangs avec BusinessEurope, une organisation qui plaide contre toute « interférence » dans le marché.

Une coalition d'entreprises énergétiques regroupant Shell, General Electric, GDF Suez, Dong Energy et Alstom a rapidement salué l'initiative de l'UE et exprimé son souhait d'aller encore plus loin. 

Le report de crédits « devrait refléter la position de la commission Environment au Parlement européen, qui souhaite que 1,4 milliard de ces crédits soient mis de côté », peut-on lire dans un communiqué publié par cette coalition.

Les lobbies de l'industrie européenne énergivore clament pourtant depuis longtemps qu'augmenter les coûts de l'acier, du ciment et des usines métallurgiques entraverait la compétitivité et entraînerait une « fuite du carbone » en poussant les entreprises à délocaliser leurs activités.

« Nous appelons les États membres, le Parlement européen et la Commission à tenir leurs promesses et à mettre un terme aux politiques unilatérales, car d'autres pays ne se sont pas du tout engagés », a déclaré Gordon Moffat, le directeur général de l'association des sidérurgistes européens, Eurofer.

« Cette politique menace la base industrielle de l'Europe et sa prospérité économique », a-t-il poursuivi avant d'ajouter qu'aucune technologie actuelle ne permettrait aux sidérurgistes de réduire leurs émissions de 20 % à l'horizon 2020.

Surplus

Les défenseurs de l'environnement rétorquent que l'année dernière, 69 % des crédits carbone excédentaires provenaient des secteurs européens de l'acier et du ciment.

En 2010, ces deux secteurs ont cumulé des crédits excédentaires estimés à 3,4 milliards d'euros, l'équivalent de la somme totale que l'Europe alloue chaque année au secteur des énergies renouvelables, selon l'organisation verte Sandbag.

En 2011, les géants de l'acier Arcelor Mittal et Tata Steel ont à eux deux reçu 62,4 millions de crédits carbones gratuits en plus de ceux qu'ils utilisent.

Peter Botschek, le directeur du Conseil européen de l'industrie chimique, a toutefois insisté sur le fait que le prix actuel du carbone prouvait le bon fonctionnement du système, selon les signes de l'offre et de la demande.

« Nous sommes inquiets quant à la volonté de la Commission européenne d'obtenir un chèque en blanc pour pouvoir interférer dans les ventes aux enchères de ces permis », a-t-il affirmé.

« Pour entamer une réforme, il faut régler les problèmes structurels, et non chercher à manipuler le marché », a-t-il ajouté.

Dirk Forrister, qui dirige l'International Emissions Trading Association, a pesé le pour et le contre suite à l'annonce de l'UE. « L'UE doit restaurer la confiance dans l'ETS, un système qui fonctionne toujours en dépit des circonstances économiques difficiles », a-t-il souligné. « Nous pensons qu'un marché caractérisé par une offre excédentaire persistante peut devenir source d'inquiétudes au fil du temps. »

« Les acteurs de ce marché ont nerveusement attendu la publication de ces documents et nous saluons les échanges de points de vue sur l'avenir de ce pilier essentiel de la politique européenne pour l'énergie et le climat », a-t-il poursuivi. « Nous exhortons la Commission, le Parlement et les États membres à agir rapidement suite aux propositions d'aujourd'hui, à clarifier le calendrier d'adoption et à engager en même temps une discussion sur les réformes structurelles de l'ETS européen. »

L'association européenne des métaux, Eurometaux, s'est quant à elle montrée moins enthousiaste. « La proposition de la Commission européenne ne peut pas servir de base à des décisions, car elle ne présent pas d'évaluation réaliste de l'impact sur l'industrie au niveau des infrastructures, avec les prix réels de l'électricité, un réel transfert de compétences industrielles et des règles de concurrence équitables sur la scène internationale », a déclaré l'association dans un communiqué.

 « La politique européenne de l'ETS ne devrait pas s'adresser uniquement à une partie de l'industrie qui bénéficie de prix du carbone élevés. Cette politique nuit clairement à la majeure partie de l'industrie énergivore, pour laquelle les prix du carbone élevés et l'incertitude du marché mènent à une réduction des investissements dans les technologies faibles en carbone en Europe. Cela ne fait qu'empirer la crise dans l'UE », a ajouté l'association.

L'eurodéputé vert Bas Eickhout a quant à lui fustigé la Commission européenne pour son manque d'initiative face à la crise climatique. « Malgré la nécessité de réparer de toute urgence les ratés du programme d'échange d'émissions, la Commission ne fait que tourner autour du pot », a-t-il déclaré. « Le système d'échange de quotas d'émission a besoin d'une intervention pour régler les problèmes actuels du marché du carbone et garantir sa capacité à remplir son objectif : réduire les émissions de l'UE. »

« Le Parlement européen et le Conseil ont appelé à des mesures pour régler la question de l'offre excédentaire de permis d'émission et du prix du carbone excessivement bas, à l'initiative des Verts. La Commission a promis des résultats pour cette année », a-t-il souligné. « Malheureusement, la Commission est divisée par des conflits internes et n'a présenté que des propositions limitées sur la base juridique aujourd'hui. Elle prépare à peine le terrain pour les étapes à venir et en conséquence, le renforcement de l'ETS ne devrait pas être finalisé avant la fin de l'année. »

« Nous sommes inquiets quant à la volonté de la Commission européenne d'obtenir un chèque en blanc pour pouvoir interférer dans les ventes aux enchères de ces permis », a déclaré Peter Botschek du Conseil européen de l'industrie chimique (Cefic). « Le report n'est pas une solution à long terme, car les permis différés doivent être réintroduits à la fin de la phase d'échange. Nous ne voyons pas comment la Commission pourrait anticiper l'offre excédentaire de permis d'émission, dans la mesure où la demande en permis liée à la croissance économique est encore inconnue pour la troisième phase d'échange qui aura lieu entre 2013 et 2020. Prévoir cela pour la troisième phase est une tâche difficile. »

M. Botschek a ajouté : « Le prix actuel du carbone reflète la demande et montre que le marché du carbone dans le cadre de l'ETS fonctionne bel et bien. Ce prix reflète un certain nombre de facteurs, notamment les politiques européennes et nationales pour l’efficacité énergétique et les subventions aux énergies renouvelables, qui affectent la demande en crédits carbone. Pour entamer une réforme, il faut régler les problèmes structurels, et non chercher à manipuler le marché. »

Cette position a été remise en cause par l'alliance réunissant Alstom, la Danish Energy Association, Dong Energy, Doosan Power Systems, EnBw, GDF Suez, General Electric, l'agence Eurec (European Renewable Energy Research Centres), Shell, Statoil et 3M. « Nous saluons la proposition de la Commission de renforcer l'ETS européen », a déclaré dans un communiqué commun cette coalition qui appelle à mettre des crédits de côté depuis l'année dernière.

« Nous exhortons à présent les institutions européennes à consentir à reporter les crédits destinés à être échangés, en amont de la troisième phase d'échange de l'ETS européen. Le remaniement du calendrier des ventes devrait au moins refléter la position de la commission Environnement au Parlement européen, qui souhaite que 1,4 milliard de ces crédits soient mis de côté. En outre, nous attendons les propositions de la Commission pour des mesures structurelles, prévisibles et basées sur le marché visant à renforcer l'ETS. Nous contribuerons de manière positive à ce processus », a-t-elle conclu.

« L'ETS traverse une crise et doit être réparé de toute urgence », a affirmé Julia Michalak, responsable des politiques climatiques de l'UE au sein de l'ONG Climate Action Network Europe. « L'UE devrait tirer profit de ce délai supplémentaire pour déterminer le nombre juste de crédits carbone qui devraient être retirés du marché et définitivement supprimés. Si les États membres ne bénéficient pas d'orientations et d'un climat de certitude à Bruxelles, ils pourraient commencer à appliquer leurs propres mesures, ce qui mettrait à mal la cohérence du marché européen du carbone. »

Une autre organisation environnementale, Greenpeace, partage cet avis. Le directeur des politiques climatiques de l'UE, Joris den Blanken, a déclaré : « La crise de l'euro montre à l'Europe les risques que comporte une intervention trop faible et trop tardive », a-t-il commenté. « L'UE ne devrait pas répéter les mêmes erreurs avec le marché du carbone. Nous avons besoin d'initiatives rapides et décisives pour éviter que ce programme ne sombre et ne parvienne pas à réduire les émissions de carbone pendant au moins dix ans. Le nombre de crédits doit être revu à la baisse. Dans le cas contraire, les entreprises pourraient tout aussi bien commencer à échanger des billets de Monopoly. »

Les analystes de marché de Thomson Reuters Point Carbon se sont concentrés sur les effets de cette annonce sur le prix du carbone. « S'ils finissent par se décider sur le report et l'annulation d'environ 800 millions de crédit, la fourchette supérieure du seuil que nous estimons politiquement réalisable, nous pensons que le prix du carbone pourrait augmenter de 6 euros par tonne en moyenne entre 2013 et 2020, par rapport au prix actuel », a expliqué Marcus Ferdinand, analyste de marché senior.

« L'impact réel sur les prix est difficile à évaluer, car plusieurs options politiques sont encore sur la table quant à la manière d'intervenir sur le marché », a-t-il ajouté. « Le point essentiel ne concerne pas que le nombre de crédits qui seront temporairement retirés du marché, mais aussi et surtout le calendrier et le volume de quotas qui devront être définitivement supprimés afin de réduire l'offre excédentaire. Pour supprimer de manière permanente le volume suspendu, il faudra prendre une autre décision politique. Cela prendra du temps et ne devrait pas aboutir avant fin 2014. »

Le responsable des politiques climatiques de l'UE pour le World Wildlife Fund, Sam Van den Plas, a publié un communiqué : « Le manque d'initiative de la Commission pour une réelle réduction des émissions est une grande déception. D'autres réformes sont nécessaires pour que le marché européen du carbone ait un effet positif sur le climat. Nous savons tous que le système d'échange de quotas d'émission est en crise et que seules des mesures structurelles pourront le sauver de la faillite. »

Selon l'Association européenne de l'énergie éolienne (EWEA), l'initiative de l'UE était nécessaire pour empêcher les prix du carbone de poursuivre leur chute. « La Commission européenne a finalement fait le premier pas vers la stimulation du prix du carbone à court terme. La seconde étape sera de trouver une solution permanente à l'offre excédentaire de crédits carbone afin de garantir un prix élevé et stable à l'avenir. La quantité de crédits mis sur le marché jusqu'en 2020 doit être réduite de 2,6 milliards », a estimé Rémi Gruet, conseiller juridique senior de l'EWEA.

« L'industrie européenne est en train de changer et comprend de nombreux nouveaux secteurs qui bénéficient d'une tarification du carbone ambitieuse », a-t-il poursuivi. « Le secteur de l'éolien est l'un des plus dynamiques et compétitifs à l'échelle mondiale. En 2010, il a contribué au PIB de l'UE à hauteur de 32,4 milliards d'euros, exporté pour une valeur de 8,8 milliards d'euros et soutenu 238 000 emplois à travers l'Union. Augmenter le prix du carbone sera bénéfique pour le climat et la relance économique. »

« Il est dommage que le report des ventes de la phase III prenne encore du retard, mais nous espérons que la clarification proposée de la formulation de la directive relative à l'ETS sera exécutée rapidement pour que le processus démarre dès que possible », a commenté Damien Morris, conseiller politique senior chez Sandbag.

« Avec un mandat juridique plus clair, nous espérons que la Commission décidera de retirer une quantité de quotas proportionnelle à la crise que traverse ce programme. Selon nos recherches, 2,2 milliards de ces crédits devront être supprimés afin de recréer les conditions de rareté envisagées avant la récession », a-t-il déclaré.

« L'industrie a besoin de certitudes », a toutefois souligné Gordon Moffat, le directeur général d'Eurofer. « L'annulation de crédits entraînerait automatiquement une augmentation de l'objectif pour 2020 au-delà des 21 % fixés par la directive. « Nous appelons les États membres, le Parlement européen et la Commission à tenir leurs promesses et à mettre un terme aux politiques unilatérales, car d'autres pays ne se sont pas du tout engagés ».

« Cette politique menace la base industrielle de l'Europe et sa prospérité économique. Aucune technologie actuelle ne permettrait aux sidérurgistes d'atteindre l'objectif actuel. Nous avons besoin d'une approche spécifique pour chaque secteur et fondée sur des technologies viables sur le plan économique. Il faut arrêter d'appliquer la même solution à tous », a-t-il conclu.

Avec un chiffre d'affaires de 90 milliards d'euros en 2010, le système européen d'échange de quotas d'émission (ETS) est le premier marché du carbone au monde. Environ 80 % des quotas sont échangés sur des marchés à terme et 20 % sur des marchés au comptant.

L'ETS a pour objectif d'encourager les sociétés à investir dans des technologies peu polluantes en leur allouant ou en leur vendant des quotas pour couvrir leurs émissions annuelles. Les sociétés les plus performantes peuvent ensuite revendre leurs quotas non utilisés ou les économiser.

Suite à une série de fraudes « carrousels » en matière de TVA et d'hameçonnage l'année dernière, la Commission a proposé de renforcer les mesures de sécurité. Toutefois, certains États membres ont refusé de mettre en œuvre ces mesures, car ils affirment ne pas en avoir les moyens.

  • Avant fin 2012 : l'UE devrait présenter des propositions à long terme pour une réforme structurelle de l'ETS.
  • 2013 : début de la troisième phase du système européen ETS qui se prolongera jusqu'en 2020.

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