Biocarburants, commerce et durabilité [FR]

biofuels_01.jpg

L’absence de critères internationaux concernant la production durable de biocarburants et la confusion autour des différentes mesures gouvernementales visant à protéger les marchés nationaux freinent la croissance du commerce mondial des biocarburants et pourraient retarder la progression vers l’objectif de l’UE de remplacer progressivement le pétrole utilisé dans les transports.

Lors du Conseil européen de mars 2007, dans le cadre de la stratégie européenne visant à réduire la dépendance en pétrole et à lutter contre le changement climatique, les dirigeants européens se sont engagés à augmenter la part de biocarburants dans les transports d’au moins 10 % d’ici 2020, par rapport aux niveaux actuels d’environ 2 %.

L’Europe dépend du pétrole pour 98 % de ses besoins en transport et les deux plus importants biocarburants liquides actuellement disponibles sont l’éthanol et le biodiesel, fabriqués à partir de cultures agricoles comme le blé, la canne à sucre, l’huile de palme et les graines de colza. Mais de plus en plus de personnes craignent qu’un surcroît de production de ces carburants au sein de l’UE n’ait de graves répercussions négatives sur l’environnement, notamment des pertes de la diversité biologique et des pénuries de denrées alimentaires et d’eau.

Malgré un rapport  de la direction Agriculture de la Commission, soulignant l’impact « relativement modeste » de l’objectif de 10 % sur l’utilisation des sols dans l’UE (EURACTIV 30/07/07), la Commission admet que la dépendance à l’agriculture nationale seule ne permettra probablement pas d’atteindre l’objectif et qu’il sera  nécessaire d’augmenter les importations de biocarburants.

Actuellement, 90 % de la production mondiale de biocarburants est consommée au niveau national. Mais le commerce international de biocarburants commence à augmenter, étant donné que les pays industrialisés constatent qu’ils n’ont pas la capacité nécessaire pour répondre à la demande croissante et se tournent vers des pays comme le Brésil, l’Indonésie ou la Malaisie pour combler leurs lacunes.

Bien que l’augmentation des niveaux des échanges devrait entraîner le déploiement de nouveaux carburants, potentiellement plus écologiques, certains craignent toujours que les régimes d’échanges actuels ne soient pas encore adaptés pour exploiter au maximum les contributions positives des biocarburants ou pour réduire au minimum les risques.

Des tendances protectionnistes

Les coûts de production élevés des biocarburants, combinés à leurs propriétés soi-disant plus écologiques par rapport aux carburants fossiles conventionnels, impliquent que les gouvernements tendent à encourager les producteurs d’entrer sur le marché par des mesures incitatives, comme des exemptions fiscales et des subventions.

En l’absence de critères convenus au niveau international, voire européen, pour régir les régimes de soutien aux biocarburants, les pays ont chacun établi leurs propres systèmes, créant un marché hétérogène qui entrave le commerce international et celui de l’Union.

En outre, les mesures incitatives sont souvent tournées vers la promotion des matières premières et des intérêts nationaux, plutôt que vers la promotion de biocarburants ayant des avantages économiques, énergétiques et environnementaux.

En France, par exemple, les exemptions fiscales ne sont disponibles que pour les biocarburants à la fois produits et vendus sur le marché français. Les producteurs d’autres pays de l’UE sont donc exclus, les laissant ainsi dans une situation de désavantage concurrentiel.

Les droits de douane élevés qu’appliquent l’UE et les Etats-Unis sur l’éthanol, ainsi que certains régimes de surenchère des droits de douane visant à encourager les pays en développement à exporter des matières premières non traitées plutôt que des biocarburants totalement convertis, sont un autre exemple de ces tendances protectionnistes.

L’absence de classification mondiale (OMC)

L’absence d’une classification claire pour les biocarburants dans un système d’échange multilatéral est un autre élément essentiel qui restreint le commerce mondial. Les normes concernant les importations varient d’un pays à l’autre et personne ne peut affirmer si les agrocarburants devraient être considérés comme un produit agricole ou industriel.

La classification des échanges a d’importantes implications sur les engagements concernant la réduction des droits de douane des pays, ainsi que sur les régimes nationaux d’aides qu’ils peuvent appliquer.

Jusqu’à présent, les carburants fabriqués à partir de blé, comme l’éthanol, sont classifiés en tant que produits agricoles dans le système harmonisé de codification de l’Organisation mondiale des douanes pour les matières premières (connu comme le SH). Cette classification permet aux agriculteurs de bénéficier d’une protection de droits de douane relativement élevée. Le biodiesel est, pour sa part, considéré comme un produit industriel.

Parallèlement, le Brésil exerce une forte pression  dans le cadre du cycle actuel des négociations commerciales multilatérales de Doha, pour que les biocarburants soient classés comme produit écologique. Cette approche lui permettrait d’accélérer l’abandon progressif des droits de douane. Cependant, une proposition commune UE-Etats-Unis visant à supprimer entièrement les droits de douane pour une liste de 43 produits identifiés comme écologiques par la Banque mondiale, notamment les panneaux solaires et les éoliennes, n’inclut pas les biocarburants (EURACTIV 10/12/07).

L’un des arguments présentés par l’UE et les Etats-Unis est que dans le contexte de constante évolution technologique, ils doivent prendre en compte la question de la « relativité » des produis verts – le débat « propre/plus propre ». Ce qui peut sembler favorable à l’environnement aujourd’hui peut ne pas être perçu de la même manière dans cinq ans. Certains craignent que si les droits de douane sont totalement supprimés sur les produits relativement écologiques comme l’éthanol, les technologies propres qui deviendront disponibles à l’avenir, comme les biocarburants de seconde génération fabriqués à partir de cultures ligneuses non alimentaires, n’auront plus la possibilité de profiter d’avantages commerciaux supplémentaires.

Mais le Brésil et d’autres pays en développement exportateurs de bioéthanol, dont le Pakistan et l’Egypte, estiment que l’UE et les Etats-Unis sont essentiellement protectionnistes et tentent de donner l’avantage à leurs propres producteurs.

Le débat est lié à une autre question essentielle qu’il faudra aborder, à savoir : les différents types de biocarburants devraient-il être considérés comme des « produits similaires », étant donné qu’ils présentent différents avantages et inconvénients en terme de réduction des gaz à effet de serre, d’efficacité énergétique et de durabilité.

Selon les principes de « non discrimination » et de la « nation la plus favorisée » (NPF), le droit de l’OMC exige que ces membres appliquent les mêmes droits de douane à l’ensemble des importations de produits qui sont de proches substituts, quel que soit le pays d’origine. Cela s’applique à la fois aux droits de douane extérieurs et aux politiques fiscales intérieures. Les pays qui ne respectent pas ces principes sont passibles de poursuites auprès de l’OMC.

Critères de durabilité : un « impérialisme écologique » ?

La prolifération des différentes normes de durabilité technique, environnementale et sociale pour la production des biocarburants – sans un système de reconnaissance mutuelle – engendre d’autant plus de difficultés.

Les spécifications purement techniques dans l’UE illustrent déjà la façon dont les normes peuvent agir comme des obstacles. Par exemple, en fixant des niveaux maximum d’iode pour les huiles végétales utilisées dans le biodiesel, en se basant sur l’argument selon lequel elles sont mieux adaptées au climat plus européen plus doux, l’UE interdit de fait le biodiesel produit à partir de l’huile de palme et de soja et privilégie largement sa principale culture pour les biocarburants : le colza.

L’introduction de normes environnementales et sociales supplémentaires a le potentiel d’ériger de plus grandes barrières si elles ne sont pas développées au niveau mondial, avec la participation des pays industrialisés et en développement.

Mais il sera difficile de parvenir à un consensus. De nombreux pays en développement considèrent que les tentatives visant à introduire les critères de durabilité sont une forme « d’impérialisme écologique ». Les parties prenantes ont des intérêts extrêmement variés qui concernent aussi bien des objectifs purement commerciaux, la protection des forêts tropicales, l’interdiction de l’utilisation des cultures génétiquement modifiées ou la lutte contre le travail des enfants. Un éventuel compromis pourrait engendrer des règles excessivement détaillées difficilement applicables ou des normes tellement générales qu’elles en deviennent inutiles.

En août 2008, la « Table ronde sur les biocarburants durables » (Roundtable on Sustainable Biofuels) – une initiative internationale regroupant des agriculteurs, des entreprises, des ONG, des experts et des agences intergouvernementales – a néanmoins présenté sa « version zéro des normes de durabilité  », la première tentative pour aboutir à une norme internationale pour la production des biocarburants. Les normes proposées comprennent le respect des traités internationaux concernant les conditions de travail et les droits de l’homme, la nécessité de réduire « significativement » les émissions de gaz à effet de serre tout au long du cycle de vie, la nécessité de garantir la sécurité alimentaire, ainsi que la minimisation de la dégradation des sols, de l’épuisement des ressources en eau, de la pollution atmosphérique et de la perte de biodiversité.

Après six mois de bilans intermédiaires de la part des acteurs, une première version révisée et plus détaillée des normes sera publiée en avril 2009. Mais la table ronde n’a pas prévu d’établir un système strict de certification pour le moment en raison des coûts liés à la mise en œuvre et de la difficulté de prouver l’origine des biocarburants mélangés.

Des conflits internes

Dans le même temps, l’UE cherche à établir ses propres critères, mais les divisions internes sont fortes. D’une part, la Commission a présenté, dans sa proposition de directives sur les renouvelables du 23 janvier 2008, une interdiction de semer des biocarburants dans les zones protégées, les forêts, les zones humides et certaines prairies ayant une grande diversité biologique, ainsi qu’une obligation pour les biocarburants de contribuer à une réduction d’au moins 35 % du CO2 produit tout au long du cycle de vie par rapport aux carburants fossiles. Cependant, les eurodéputés affirment que l’objectif devrait être une réduction de 50 % du CO2 produit tout au long du cycle de vie et insistent sur la nécessité d’introduire des critères sociaux.

Mais les eurodéputés insistent pour des conditions plus strictes. En septembre 2008, la commission Industrie et énergie a soutenu un rapport demandant à ce que les biocarburants permettent au moins 45 % d’économies d’émissions de carbone comparé aux combustibles fossiles – un chiffre qui serait élevé à 60 % en 2015. Ils ont également insisté sur des critères sociaux et environnementaux supplémentaires afin de protéger les ressources naturelles, de garantir le respect des droits de l’homme et des conditions de travail adéquates dans les plantations de biocarburants, ainsi que de tenir compte du CO2 émis pendant la culture des produits de base et du changement d’utilisation des sols.

Dans une tentative visant à trouver un compromis entre les 27 Etats membres sur la question, un groupe de travail ad hoc spécial a été créé fin février, dans le but d’élaborer les « critères principaux » pour la durabilité des biocarburants (EURACTIV 01/04/08). Après des mois de conflits internes, les ambassadeurs de l’UE semblent avoir atteint un consensus  focalisé sur une approche en deux étapes, qui demandait à l’origine une réduction de 35 % du CO2, qui serait ensuite augmentée à 50 % au minimum en 2017. Pour plus de détails sur le sujet, lire EURACTIV 01/09/08.

La dernière exigence de l’UE concernant la réduction du CO2 tout au long du cycle de vie sera essentielle au secteur des biocarburants. En effet, le biodiesel fabriqué à partir d’huile de colza cultivée dans l’UE réduit généralement de 44 % les émissions de gaz à effet de serre tandis que le pourcentage pour l’éthanol produit à partir de canne à sucre est habituellement de 48 %. Selon les chiffres européens, les biodiesels produits à partir d’huile de palme dans des pays comme la Malaisie et l’Indonésie permettent généralement des économies moindres, allant de 32 à 38 %.

Cependant, personne ne peut encore affirmer si les critères de durabilité prévus par l’UE devraient être autorisés par l’Organisation mondiale du commerce, généralement opposée aux tentatives visant à développer des systèmes de certification obligatoire. Même les régimes volontaires ne sont autorisés que dans les conditions de concurrence libre et si aucune mesure n’est prise pour limiter le commerce des produits non certifiés. En outre, alors que certaines normes environnementales pourraient être jugées acceptables, les questions sociales, les normes en matière de droit du travail ou les critères liés aux droits de l’homme ne sont pas admissibles dans le cadre des règles de l’OMC.


Une porte ouverte aux conflits commerciaux

Si les membres de l’OMC ne parviennent pas à aborder ces questions de façon constructive, il se pourrait qu’elles soient résolues au cas par cas par le litige. Déjà, des signes annoncent que le prochain différend commercial à l’OMC pourrait porter sur les biocarburants.

La Commission a déclaré qu’elle examine une demande des producteurs européens de biodiesel qui souhaitent déposer une plainte auprès de l’OMC concernant les lourdes subventions américaines accordées au biodiesel (EURACTIV 17/10/07). De plus, le Brésil a déjà fait savoir qu’il était prêt à s’opposer à la légitimité de tout critère de durabilité excessif imposé par l’UE à ses partenaires commerciaux à l’OMC. Le pays a également insisté sur le fait que les biocarburants brésiliens respectent les critères liés à l’environnement, aux normes sociales et à l’emploi.

Andris Piebalgs, le commissaire à l’Energie, a déclaré que l’approvisionnement purement national de biocarburants n’est ni probable – étant donné les règles commerciales en vigueur et l’augmentation de la libéralisation des échanges espérée à l’avenir – ni désirable. Il a donc conclu que l’UE doit s’assurer que ses normes en matière de biocarburants ne créent pas de barrières inutiles.

Selon le commissaire européen au CommercePeter Mandelson, l’Europe devrait envisager d’accepter qu’il faudra importer une grande partie de nos ressources en biocarburant, ajoutant qu’il ne faudrait certainement pas s’attendre à privilégier la production européenne de biocarburants avec une faible performance en matière de carbone s’il est possible d’importer des biocarburants meilleur marché et plus propres. Selon lui, le nationalisme en matière de ressources ne sert pas particulièrement bien les intérêts de l’UE dans d’autres domaines que la politique énergétique – les biocarburants ne sont pas différents, a-t-il précisé.

M. Mandelson s’est dit confiant que les pays en développement gagneraient finalement à étendre leur production de biocarburants grâce à leur capacité agricole disponible et leur avantage comparatif dans la production. Il a précisé qu’ils disposaient également d’un profil climatique et terrestre qui correspond aux biocarburants riches en énergie.

Mais le président brésilien Lula Da Silva, a fait remarquer que, malgré le fait que la création de marchés solides de biocarburants dans les pays pauvres représentent une importante source potentielle de création d’emplois, la production de biocarburants reste non viable pour de nombreux pays en développement, étant donné les subventions agricoles et les droits de douane élevés appliqués par les pays riches.

Le responsable au commerce du Brésil, Roberto Azevedo, a reconnu que Bruxelles cherche à protéger les intérêts de l’agriculture européenne – en particulier en excluant les biocarburants de son plan de « pacte vert » sans droit de douane de l’OMC. Il a déclaré que l’exclusion des biocarburants est particulièrement frappante. Elle soulève d’importantes préoccupations sur les véritables intentions de ses partisans en ce qui concerne l’environnement.

Le ministre malaisien des Matières premières et des Plantations Datuk Peter Chin a appelé l’UE à s’assurer que ses critères sont basés sur des preuves scientifiques solides et ne sont pas discriminatoires, en référence aux preuves apportées par le Conseil de l’Huile de Palme de Malaisie (MPOB), qui affirmait que les données et la méthodologie dans les propositions européennes actuelles sur les biocarburants constituent un handicap déloyal pour le biodiesel à base d’huile de palme, minimisant ainsi les économies d’émissions de CO2 d’au moins 20 %. Selon le PDG du MPOB, le Dr Yusof Basiron, l’huile de palme certifiée « durable » est disponible en Malaisie. Il s’est dit confiant et estime que l’UE autorisera son pays à l’importer sur le marché européen.

Mais le commissaire Mandelson insiste sur le fait que le développement du marché des biocarburants doit être tempéré par la réalité écologique, défendant les propositions de critères de durabilité de l’UE. Selon lui, les Européens ne payeront pas un prix élevé pour les carburants si l’éthanol dans leur véhicule est produit de façon non durable en brûlant systématiquement les champs après les récoltes ou si la production se fait au détriment des forêts tropicales. Il a estimé qu’il ne faut pas laisser le passage aux biocarburants devenir une débandade non écologique dans le monde en développement.

Soledad Blanco, directrice des Affaires internationales à la Commission a déclaré que les critères de durabilité ne sont en aucun cas un signe de protectionnisme écologique de la part de l'UE.  Elle a affirmé qu'ils étaient liés aux préoccupations environnementales légitimes des citoyens dans l'UE et dans le monde.

La directrice de la DG Affaires internationales de la Commission Soledad Blanco partage cet avis, elle a en effet déclaré que les critères de durabilité pour les biocarburants ne sont en aucun cas un signe de protectionnisme vert de la part de l’UE, affirmant qu’ils étaient liés aux préoccupations environnementales légitimes des Européens et des citoyens du monde entier.

Mais la Banque mondiale prévoit que la certification des biocarburants pour la durabilité environnementale pouvait devenir sans aucun doute le plus grand obstacle technique aux échanges dans les années à venir. Elle appelle donc les pays industrialisés à analyser les répercussions mondiales de leurs politiques nationales sur la production et le commerce de biocarburants, en particulier pour les pays en développement.

Dans un rapport relatif aux critères de durabilité et aux systèmes de certification pour la production de la biomasse, élaboré par la DG Transport et énergie de la Commission, le Biomass Technology Group (BTG), une entreprise de conseil et de recherche spécialisée dans la production énergétique de la biomasse, assure que l’établissement des systèmes de certification devrait être laissé au marché et rester volontaire. Il affirme que les difficultés de l’OMC peuvent être évitées et qu’il est possible d’atteindre plus facilement d’autres objectifs concernant l’impact environnemental et social dans le cadre de systèmes volontaires.

Le BTG constate également que si l’UE avait des normes, les exportateurs se contenteraient de passer à des marchés qui n’ont pas de système de certification.

Mais les ONG comme les Amis de la Terre, Biofuelwatch et Corporate Europe Observatory s’interrogent sur la légitimité des programmes de certification volontaire, affirmant qu’ils sont souvent lourdement dominés par des intérêts économiques.

En outre, Almuth Ernsting de Biofuelwatch affirme qu’il ne pense pas que la certification puisse être une solution aux menaces de la souveraineté alimentaire, de l’eau, des sols et des forêts. En effet, selon lui, on pense qu’il est toujours possible de certifier la production de biomasse. Personne ne semble jamais demander si développer un système qui puisse résoudre ce problème est réalisable, a-t-il déclaré, avant d’ajouter que selon lui, ce n’est pas le cas.

Les leaders des mouvements agricoles européens rejettent également l’idée selon laquelle ouvrir l’UE aux importations de biocarburants bon marché avantagera l’environnement. Pekka Pesonen, le secrétaire général du groupe de lobbying agricole de l’UE Copa-Cogeca, a déclaré que M. Mandelson doit être sûr de lui en matière de biocaburants, accusant le commissaire de fermer les yeux sur les réalités économiques des pays en développement.

Il a souligné que l’avantage international en terme de coût de la production brésilienne par exemple, est fortement basé que les terres bon marché, gagnées par la destruction des forêts tropicales et des savanes, par l’exploitation des travailleurs, qui va jusqu'à l'esclavage. Selon lui, M. Mandelson doit comprendre que la politique en matière de biocarburants concerne également la promotion de l’indépendance énergétique de l’UE. Personne ne dit que l’UE devrait arrêter toute importation, affirme-t-il, mais rejeter totalement la contribution des agriculteurs européens, comme le fait M. Mandelson, pour répondre à la demande énergétique de l’UE de manière durable, est par exemple un geste attendu d’un ministre brésilien aux Exportations et non du commissaire européen au Commerce, a-t-il conclu.

Néanmoins, Henry Lee, le directeur du programme sur les ressources naturelles et l’environnement de l’Université d’Harvard, estime que fixer une norme trop élevée pourrait empêcher tout progrès important. Selon le Worldwatch Institute, il aurait déclaré que les normes en matière de certification pourraient considérablement stimuler le développement des biocarburants ou sérieusement le retarder. La principale préoccupation est que les gens essaient de traiter tous les problèmes – les sols, l’air, l’environnement, le travail des enfants – avec une exigences sur les biocarburants, et ce n’est pas la bonne approche, a-t-il déclaré. En outre, il a indiqué que les dirigeants des pays en développement considèrent les propositions de normes internationales comme une tentative tout à fait typique des pays développés destinée à les empêcher de tirer partie des matières premières.

  • Avril 2007 : l’UE, les Etats-Unis et le Brésil conviennent d’une feuille de route relative aux normes en matière de biocarburants, déterminant les étapes nécessaires pour améliorer la compatibilité entre leurs normes en matière de biocarburants.
  • Fév. 2008 : groupe de travail ah doc créé par le Conseil européen pour trouver un consensus sur les « critères principaux » pour les biocarburants durables.
  • Août 2008 : la date ciblée pour la conclusion des négociations du cycle de Doha de l’OMC, qui pourrait comprendre un pacte portant sur la levée des droits de douane sur les produits écologiques. L’UE et les Etats-Unis s’opposent au Brésil sur la question d’inclure les biocarburants.
  • 11-12 déc. 2008 : le sommet de l'UE approuve la version finale du paquet énergie et climat, notamment une directive sur la promotion des énergies renouvelables.
  • 17 déc. 2008: le Parlement adopte le paquet énergie et climat.

Subscribe to our newsletters

Subscribe

Envie de savoir ce qu'il se passe ailleurs en Europe? Souscrivez maintenant à The Capitals.