Depuis le début de la guerre en Ukraine, les programmes et fonds de défense mis en place par l’UE se sont multipliés, avec pour objectif de stimuler la collaboration à différentes étapes du cycle de vie des équipements : recherche, développement, production, achats et livraisons vers des pays tiers.
Le domaine de la défense relève traditionnellement des États membres, et l’UE a jusqu’à présent joué un rôle limité à ce niveau, les traités interdisant notamment que le budget européen finance des dépenses ayant des implications militaires dont la production d’équipements de défense.
Cependant, durant les deux précédents mandats, la Commission européenne a entièrement modifié la façon dont l’UE concevait le rôle qu’elle avait à jouer dans la politique industrielle de défense. Bruxelles a commencé à investir dans la recherche et le développement — un grand pas pour l’UE à l’époque — et des programmes ont été mis en place pour répondre aux besoins militaires des États membres de l’UE et de Kiev.
L’administration de l’ancien président américain républicain Donald Trump a ouvertement demandé à l’Europe à se charger elle-même de sa sécurité plutôt que de compter sur le soutien des États-Unis. Cette demande a poussé le bloc à se tourner vers des investissements et une meilleure coordination pour produire conjointement des équipements et des technologies militaires et réduire sa dépendance à l’égard de pays tiers.
Le début de la guerre en Ukraine en février 2022 a précipité les mesures visant à renforcer la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) et à mettre en place des programmes pour inciter les États membres à coopérer davantage en matière de développement des capacités, de production et d’exportation.
Les États membres ont décidé qu’une collaboration serait bénéfique pour les capacités de défense de l’Ukraine, et les fonds de l’UE ont permis d’encourager les gouvernements et les industries nationales.
Certains se montrent toutefois réticents à l’idée de coopérer dans des domaines liés à la sécurité nationale, et de donner la priorité à l’industrie de l’UE alors qu’ils peuvent également s’approvisionner à l’extérieur du continent plus rapidement et à moindre coût.
En outre, les programmes mis en place depuis 2022 sont restés modestes et le financement était insuffisant, en partie parce que le précédent budget de l’UE n’avait pas prévu qu’une guerre de l’ampleur de celle qui se déroule en Ukraine éclaterait sur le continent.
Recherche et développement des capacités
- Fonds européen de la défense
L’UE a commencé à financer la recherche et le développement en matière de défense en 2017 avec deux « programmes pilotes » financés par des fonds européens pour stimuler l’innovation, mettre sur le marché des alternatives aux produits non fabriqués dans l’UE.
L’action préparatoire de l’UE concernant la recherche en matière de défense (Preparatory Action on Defence Research, PADR) a été dotée de 90 millions d’euros entre 2017 et 2019 pour financer la recherche.
Elle a été suivie et complétée par le programme européen de développement industriel dans le domaine de la défense (PEDID), qui disposait de 500 millions d’euros pour la période 2019-2020, afin de financer le développement conjoint de produits et de technologies de défense.
Sur base des résultats de ces deux fonds et programmes, les législateurs de l’UE ont créé le Fonds européen de la défense (FED), doté de 8 milliards d’euros, afin de financer la recherche et le développement collaboratifs, c’est-à-dire impliquant au moins trois entreprises basées dans trois pays différents. Le règlement du FED s’achève à la fin du cycle actuel du budget de l’Union (2021-2027).
Le montant initialement proposé était de 13 milliards d’euros, mais il a été réduit de moitié lors de négociations d’un sommet en 2020.
Le FED doit recevoir un complément de 1,5 milliard d’euros dans le cadre de la nouvelle plateforme des « Technologies stratégiques pour l’Europe » (STEP), conformément à la révision du budget de l’Union adoptée par les dirigeants européens en février.
En 2024, la Commission européenne a lancé une consultation en amont de la révision du FED, ce qui pourrait en modifier la planification.
L’année dernière, l’exécutif a été accusé de ne pas garantir l’indépendance des experts impliqués dans le processus de sélection des projets éligibles pour recevoir des subventions et devra rendre des comptes à la Médiatrice de l’UE.
- Les risques des institutions financières
Outre le FED, la Banque européenne d’investissement (BEI) investit également dans des projets de recherche et de développement à double usage (civil et militaire) par l’intermédiaire de l’initiative stratégique pour la sécurité européenne (ISSE).
Le dispositif le plus récent est le mécanisme de fonds propres dans le domaine de la défense (Defence Equity Facility, DEF). Dans le cadre de ce dispositif, le Fonds européen d’investissement (FEI), conjointement avec le FED de la Commission, permettra également d’investir 175 millions d’euros dans de petites entreprises et des start-ups, ce qui permettra de couvrir les risques financiers liés à l’innovation.
- CSP : la R&D au service de la production et de l’approvisionnement
L’Union européenne permet aux États membres de décider de développer ensemble des équipements militaires au-delà de la phase de recherche, l’objectif étant de fabriquer et d’acheter ensemble les mêmes équipements.
Créée en 2017 sous l’impulsion du président français Emmanuel Macron, la coopération structurée permanente (CSP) devait initialement concerner un petit groupe d’États membres de l’UE — les États « volontaires » et « capables ». Elle comprend actuellement 26 des 27 États membres du bloc, Malte n’en faisant pas partie.
Les États membres sont actuellement chargés de gérer 68 projets sous la supervision du Conseil. Certains programmes ont par ailleurs été abandonnés faute de résultats.
Le programme devrait être revu cette année et peaufiné d’ici fin 2025. Les pays sont invités à repenser leurs engagements et leurs ambitions et à les adapter à la situation géopolitique actuelle.
Les projets CSP peuvent bénéficier d’un financement de l’UE pour la recherche et le développement dans le cadre du programme du FED.
Production
À la suite de l’invasion russe de l’Ukraine, les pays de l’UE ont fait don à Kiev de grandes quantités de leurs réserves d’armes et d’équipements de défense afin d’aider les forces armées ukrainiennes à faire face à l’envahisseur russe.
Pour encourager l’industrie à accélérer le rythme de production en vue de maintenir un flux constant de munitions et de missiles livrés par l’Europe à Kiev, la Commission européenne a proposé en mai 2023 l’Action de soutien à la production de munitions (ASAP).
Étant donné que le programme est financé par l’UE, il vise également à motiver les industries du bloc communautaire à travailler ensemble pour consolider la base industrielle européenne en identifiant les éventuels obstacles liés à la chaîne d’approvisionnement et en tirant parti des chaînes de production disponibles.
La proposition comprenait initialement un large éventail de mesures règlementaires visant à stimuler la production. Ces mesures ont toutefois été rejetées par les pays de l’UE. Ils ont reporté la discussion et la décision sur trois questions sensibles : les dérogations pour les transferts intracommunautaires, les commandes prioritaires et la cartographie de la chaîne d’approvisionnement.
Thierry Breton, commissaire européen au Marché intérieur également chargé de la défense, a déclaré que l’industrie européenne pourrait produire 1,4 million de munitions par an à la fin de l’année 2024 grâce à ce plan.
Le fonds de 500 millions d’euros a été adopté deux mois après sa présentation en juillet 2023 par le biais d’une procédure accélérée. Les résultats de l’appel à projets seront publiés en avril 2024 et des paiements rétroactifs pourront être effectués.
L’ASAP est le « troisième volet » du plan de l’UE en matière de munitions, un programme mis en place pour livrer un million de munitions d’artillerie et de missiles à l’Ukraine d’ici mars — un objectif qui ne sera probablement pas atteint à temps — et pour augmenter la production de l’industrie.
Approvisionnement
Lorsque la guerre a éclaté en Ukraine, l’UE a encouragé l’achat conjoint d’armes, notamment par le biais de l’instrument visant à renforcer l’industrie européenne de la défense au moyen d’acquisitions conjointes (EDIRPA).
Le règlement, adopté avec un fonds de 300 millions d’euros provenant du budget de l’UE, a été initialement présenté en mai 2022 comme une mesure d’urgence pour reconstituer les stocks des pays de l’UE, ces derniers s’étant amenuisés en raison des dons à Kiev, et pour leur donner une plus grande marge de manœuvre afin de poursuivre cette aide militaire.
Selon la proposition, qui annonçait initialement un fonds de 500 millions d’euros, les États membres devraient acheter des armes conjointement et le budget européen devrait prendre en charge les dépenses supplémentaires liées aux coûts administratifs résultant de la collaboration.
Toutefois, des débats internes au Parlement européen concernant les droits et l’avis de chaque commission sur le texte ont retardé l’adoption rapide que l’exécutif européen espérait. La pression exercée par certains législateurs pour autoriser l’approvisionnement conjoint auprès d’industries de pays tiers, refusée par la Commission, a également mis à mal le caractère urgent du programme.
L’EDIRPA a pris du retard et n’a pas atteint son premier objectif, à savoir répondre aux besoins urgents des États membres et assurer les livraisons à l’Ukraine.
Les institutions européennes ont donc proposé un plan « munitions » en trois volets pour livrer un million de cartouches à Kiev en moins d’un an et stimuler la production de munitions et de missiles sur l’ensemble du continent financé par le fonds intergouvernemental de la Facilité européenne pour la paix (FEP). Ce plan est basé sur une idée présentée par la Première ministre estonienne Kaja Kallas en février 2023.
L’instrument « d’urgence » d’EDIRPA a finalement été adopté au cours de l’été 2023, soit plus d’un an après avoir été proposé.
En raison des retards pris dans les négociations, les législateurs ont également réaffecté une partie du budget de 500 millions d’euros proposé pour EDIRPA à l’ASAP, le troisième volet du plan de munitions visant à stimuler la production.
Entre-temps, le deuxième volet du plan de munitions a été mis en place, son objectif étant de stimuler les achats européens conjoints directement au profit de Kiev cette fois-ci. Ce plan a le même objectif qu’EDIRPA, mais il se concentre davantage sur les munitions et les missiles. Il est entièrement consacré à l’Ukraine et est financé à hauteur d’un milliard d’euros par la FEP.
Les négociations concernant ce programme ont largement tourné autour de l’origine des équipements financés. La France a fait pression pour que l’argent de l’UE ne soit alloué qu’aux industries européennes et aux équipements fabriqués dans l’UE (et en Norvège). La France a finalement obtenu gain de cause, alors que d’autres pays ont jugé ce système inefficace compte tenu du caractère urgent de la guerre en Ukraine.
Les contrats sont conclus soit par l’intermédiaire de l’Agence européenne de défense (AED), soit par ce que l’on appelle des « nations pilotes ».
Livraisons aux pays tiers
Le budget de l’UE ne joue aucun rôle dans l’exportation d’armes provenant des États membres de l’UE.
Cependant, l’UE fournit le cadre de la FEP, un fonds hors budget qui permet aux pays de l’UE de payer pour du soutien militaire létal et non létal et de le transférer à des pays tiers. Les décisions relatives à la FEP sont prises dans le cadre intergouvernemental du Conseil.
Afin de soutenir les efforts de l’Ukraine dans sa lutte contre la Russie, les États membres de l’UE ont également décidé d’utiliser la FEP pour se rembourser eux-mêmes l’aide militaire octroyée à ce pays, ce qui représente un montant d’environ 3,5 milliards d’euros.
L’utilisation urgente et inattendue de la FEP pour aider l’Ukraine a conduit les pays de l’UE à compléter le fonds à hauteur de 5,5 milliards d’euros supplémentaires.
Cette somme comprend une rallonge de 2 milliards d’euros pour le plan de munitions à trois volets, afin d’encourager le déstockage en mars 2023 dans le cadre du premier volet du plan. Ce plan a été mis en place pour envoyer à Kiev un million de munitions en un an — un objectif que l’UE n’atteindra probablement pas d’ici avril 2024.
Étant donné que les stocks de l’UE s’amenuisent, le soutien militaire qu’elle apporte à Kiev est en train de passer du stade des dons à celui de l’approvisionnement.
Les États membres de l’UE devront décider de l’avenir de la FEP après que les dirigeants du bloc ont reporté un accord visant à compléter le fonds pour l’Ukraine, car certains pays (en particulier la France et l’Allemagne) souhaitent modifier les modalités de remboursement. Les dirigeants ont demandé à leurs émissaires de trouver un accord sur les deux sujets avant mars 2024.
De manière plus générale et en dehors du cadre de la FEP, l’UE fournit des lignes directrices concernant l’exportation de matériel de défense appartenant aux États membres, par exemple, en vue de protéger les droits humains.
Toutefois, il n’existe pas de cadre européen pour les droits d’exportation des équipements détenus conjointement. Les pays qui développent ou achètent des capacités conjointement doivent également trouver un accord ensemble sur cette question.
Planification coordonnée des capacités des forces armées
Chaque pays développe ses forces armées en fonction de ses besoins et de ses intérêts et décide des équipements militaires dans lesquels il investira.
L’Union européenne propose de rationaliser ces efforts et ces objectifs afin de combler les lacunes sur le continent et de focaliser les investissements sur les capacités stratégiques pour lesquelles les États membres dépendent aujourd’hui de pays tiers (recherche en matière de technologie, développement des capacités, etc.) Cet objectif va également de pair avec l’investissement dans des entreprises établies dans l’UE afin de consolider la base de l’industrie.
Au niveau de l’UE, les États membres communiquent les plans et les besoins de leurs forces armées afin de créer une stratégie de planification globale à long terme. Ce travail se traduit par différents documents.
Les priorités en matière de développement des capacités (Capability Development Priorities, CDP) sont un document qui guide toutes les initiatives de l’UE dans le domaine de la défense. Il vise à fournir aux États membres une liste de priorités pour adapter leurs opérations de guerre et identifier les équipements de défense à acheter, à développer ou à étudier pour combler les lacunes.
Les ministres de la Défense de l’UE ont adopté une nouvelle CDP à l’automne 2023 pour refléter le besoin d’équipements de défense plus conventionnels et de tactiques de lutte contre les drones dans les rangs de leurs forces armées, en tirant des enseignements de la guerre menée par la Russie en Ukraine. La dernière version du document datait de 2018.
L’AED identifie les possibilités de collaboration pour faciliter la coopération dans son examen annuel coordonné en matière de défense (EACD/CARD).
« Au fil du temps, cela conduira à une synchronisation progressive et à une adaptation mutuelle des cycles nationaux de planification de la défense et des pratiques de développement des capacités », indique l’AED sur son site web.
Pour l’instant, « la planification de la défense continue d’être effectuée principalement de manière isolée et […] les États membres restent peu convaincus par les projets de coopération européenne », indiquait le dernier rapport en 2022.
Le FED pour la recherche et le développement, par exemple, fonctionne sur base d’un programme pluriannuel, qui reflète les priorités des États membres.
Au printemps 2022, le travail de l’Union européenne en matière de défense a également été aligné sur la boussole stratégique, la première stratégie de défense de l’Union, ainsi que sur l’évaluation des menaces.
Une stratégie globale ?
La Commission européenne souhaite présenter deux nouveaux programmes en février 2024 afin d’accroître la capacité industrielle de l’Union : le programme européen d’investissement dans le domaine de la défense (European Defence Investment Programme, EDIP) et la stratégie industrielle de défense européenne (European Defence Industry Strategy, EDIS).
Bruxelles souhaite proposer un programme (EDIP) qui ferait suite à l’EDIRPA et à l’ASAP, ainsi qu’une stratégie globale (EDIS) qui comblerait les lacunes des programmes actuels, qui ont principalement été mis en place pour des raisons d’urgence à court terme.
Tous les programmes se terminent au plus tard en 2027, c’est-à-dire à la fin de l’actuel budget sur sept ans de l’UE, et devront donc être réexaminés et approuvés par les législateurs au cours du prochain mandat.
Après les élections européennes de juin, la nouvelle Commission devra décider de la manière dont l’Union peut consolider son industrie de défense et sa base technologique sur l’ensemble du continent.
Tout projet à long terme à venir donnerait à l’exécutif européen un rôle plus important dans un domaine traditionnellement réservé aux États membres, compte tenu de la nature sensible des investissements et des stratégies liés à la sécurité nationale.
Bien que leur portée exacte n’ait pas encore été révélée, la consultation de la Commission européenne auprès des industries et des États membres au sujet de l’EDIS donne une idée de son contenu. Les documents qui en résultent proposent notamment d’établir un marché unique de la défense à l’échelle de l’UE qui couvrirait l’ensemble du cycle de vie des équipements, depuis leur conception et la recherche technologique jusqu’à la propriété conjointe.
Cela pourrait transformer les efforts dispersés de l’UE en une véritable politique commune en matière d’industrie de la défense.
[Édité par Anne-Sophie Gayet]