Geneviève Pons-Deladrière : « Les ONG peuvent utiliser le ‘mieux légiférer’ de manière positive »

Geneviève Pons-Deladrière

Geneviève Pons-Deladrière [WWF]

Contrairement aux idées reçues, l’agenda du « mieux légiférer » de la Commission européenne n’est pas uniquement destiné à servir les intérêts des entreprises, selon Geneviève Pons-Deladrière, une ancienne fonctionnaire qui reprend la direction du bureau européen du WWF à Bruxelles.

Geneviève Pons-Deladrière est la directrice du bureau européen du WWF à Bruxelles. Elle a auparavant travaillé 22 ans à la Commission européenne où elle a occupé plusieurs postes.

Vous n’êtes pas issue du milieu associatif. Pourquoi avoir choisi un poste au WWF ? Est-ce un choix de fin de carrière ?

D’une certaine façon oui, parce qu’il faut avoir les moyens d’assumer un tel choix. Ce n’est pas quelque chose qui est réalisable au milieu d’une carrière de fonctionnaire européen. A la fin d’une carrière, on peut se permettre de faire ce qu’on a toujours rêvé de de faire. Et en ce qui me concerne, c’est de m’engager en faveur de l’environnement et du développement durable, qui était mon engagement de toujours au sein de la Commission et notamment au cabinet de Jacques Delors. Nous sommes allés ensemble à Rio pour le sommet de la terre en 1992 où les conventions ont été signées.

A vrai dire, je me sens plutôt rajeunie et je suis quand même loin de l’âge de la retraite, j’ai encore au moins encore six ans !

De quelle manière comptez-vous marquer votre différence par rapport à Tony Long, qui a fondé le bureau européen du WWF ? Est-ce qu’il va y avoir un changement dans le style ?

Il va inévitablement y avoir un changement dans le style. Mais je serai moi-même, sans essayer d’avoir un style particulier. Je ne cherche pas à imiter qui que ce soit.

Le fait d’avoir été 22 ans à la Commission européenne, très clairement, peut m’apporter une connaissance de la machine de l’intérieur. Je sais très bien comment fonctionne la Commission. Je sais aussi à quel point un président peut modifier l’orientation de ce gros bateau. La Commission n’est pas une machine qui peut radicalement changer de direction – elle travaille dans la durée avec des programmes, le plus souvent de cinq ans, et parfois plus.

Comment avez-vous vu la Commission évoluer après Jacques Delors ?

Nous étions neuf, dont deux femmes, à avoir eu le privilège de travailler avec Jacques Delors. C’est vrai que ça n’a pas été facile de rester à la Commission après, de s’insérer dans les services. Ce n’est pas facile de descendre d’un cran dans la vision, dans l’ambition. Il y avait aussi du temps de Jacques Delors un tempérament de pionnier, on essayait de porter des choses, une vision. On vibrait, on était enthousiastes, on croyait à ce qu’on faisait.

>> Lire aussi : Comme Delors, Juncker est un homme de mémoire

Et cette vision, quand est-ce qu’elle s’est perdue ? C’était sous Barroso ou est-ce que ça avait commencé déjà avant ?

[Rires] Je pense que cette vision s’est petit à petit estompée. La Commission à une vie, comme toute institution. D’une certaine façon elle murît mais elle est aussi le reflet de tout ce qui se passe autour d’elle – la situation politique, économique et sociale – mais aussi d’une certaine vision. Si Jacques Delors a été nommé, c’est parce que Mitterrand et Kohl le voulaient bien et que les autres l’ont accepté.

Après Delors, on a justement eu l’impression que les Etats membres ne voulaient plus d’un président aussi visionnaire et ambitieux.

Après, ils ont choisi un autre type de président…

Jean-Claude Juncker, c’est selon vous un retour de l’ambition dans le choix d’un président ?

C’est certainement un vieux routier du monde européen, il compte parmi ceux qui connaissent le mieux l’Europe, ce qui lui donne une certaine aisance qui est tout à fait remarquable. Pour lui c’est très facile, il est comme un poisson dans l’eau.

Mais est-ce qu’il redonne selon vous de l’ambition à cette institution ?

Je pense qu’il fait face à une situation qui est particulièrement difficile et qu’il a formé sa Commission de manière à faire face à cette situation qui est extrêmement difficile, et qui vient encore de s’aggraver ces jours-ci avec la Grèce [ndlr : nous sommes le 30 juin].

Le regroupement des portefeuilles de commissaires – les fameux « clusters » – est-ce que c’était une bonne idée selon vous ?

Je pense que c’est une excellente idée. Il y avait un certain morcellement de la Commission et c’est une structure qui est particulièrement utile et bien pensée du point de vue du développement durable.

La nomination d’un premier vice-président en charge du développement durable était une excellente décision qui va permettre de beaucoup progresser dans l’application de cette notion à la Commission.

Justement, le premier vice-président, Frans Timmermans, reprend aujourd’hui le concept du « mieux légiférer », un programme que vous avez supervisé en son temps sous l’égide d’Edmund Stoiber. Qu’est-ce que ça vous inspire ? S’agit-il d’un progrès ?

Encore une fois, une organisation vit, se développe et s’inscrit dans l’histoire.

A l’époque de Jacques Delors, on bâtissait le droit, le marché intérieur. Il y avait l’objectif ‘92 pour réaliser le marché intérieur, ce qui nous conduisait à adopter des mesures d’harmonisation. Dans le même temps, on a voulu rééquilibrer le marché intérieur de façon à faire avancer la législation européenne dans le domaine de l’environnement et du social. Ce sont des acquis qui datent du début des années 90.

Aujourd’hui, ce corps législatif a grandi, il a vieilli. Il faut donc s’interroger sur d’éventuels doubles-emplois ou d’incohérences et sur son adaptation aux défis du monde moderne. Si c’est ça la démarche du mieux légiférer, tout le monde peut y adhérer.

Les ONG sociales et environnementales ont beaucoup critiqué le « mieux légiférer », est-ce qu’elles ont eu tort ?

Ce que je crois c’est que les ONG peuvent tout à fait utiliser l’agenda du « mieux légiférer » de manière positive, à leur profit. Par exemple, veiller à l’application du droit de l’environnement, c’est aussi prendre l’initiative de formuler des plaintes. J’ai présidé pendant quatre ans la fameuse réunion spéciale infraction et plus du tiers des procédures d’infraction à l’époque concernaient déjà l’environnement. Donc pour protéger l’environnement, il faut d’abord s’assurer que le droit protecteur soit appliqué.

Le « mieux légiférer », ça veut dire moins de règles, mais mieux appliquées ?

Personnellement, je n’ai pas dit moins de règles, mais une application réelle des règles pertinentes. Et considérer d’éventuelles révision, non pas comme une menace, mais potentiellement comme une opportunité de rendre le droit mieux adapté aux défis du monde moderne.

Ceci dit, il ne faut pas non plus fermer les yeux sur les risques qu’il y a à réformer de grands textes fondateurs comme les directives « Oiseaux » ou « Habitats », qui sont particulièrement précieuses pour les citoyens européens. La campagne que nous avons lancée pour protéger ces directives d’un éventuel affaiblissement a recueilli 280 000 signatures, bien au-delà du précédent record détenu par la pétition contre le TTIP qui en avait recueilli 150 000.

Ce que nous disons c’est qu’il ne faut pas toucher à ces directives de façon irresponsable. S’il s’agit simplement de s’assurer qu’elles remplissent leurs objectifs et qu’elles sont correctement appliquées, franchement pourquoi pas. Mais si l’intention est de les affaiblir, non.

Les ONG ont souvent un attachement viscéral aux réglementations – en matière de santé, d’environnement, ou de politique sociale. Est-ce qu’il ne s’agit pas là d’une sorte de fétichisme ?

Je dirais qu’il faut être pragmatique. Ce n’est pas légiférer qui est important mais être en mesure de régler un problème. Et régler un problème ne passe pas nécessairement par de la réglementation, il y a d’autres moyens. Je suis juriste de formation, j’ai beaucoup pratiqué le droit et je connais ses limites. Le droit n’est pas toujours la meilleure façon de régler un problème.

Donc moi je serai plutôt d’avis que désormais on fixe aux ONG le but de régler telle ou telle question plutôt que le but d’obtenir une loi.

Pouvez-vous citer un exemple où la loi est moins efficace qu’un autre instrument ?

Dans les années ’90 on a beaucoup réfléchi aux instruments économiques. Et je dirai que ces instruments ont eu des fortunes diverses.

Vous pensez à l’ETS, le système d’échanges de quotas de CO2 ?

On avait surtout beaucoup réfléchi à la taxation. J’avais présidé 14 réunions spéciales pour arriver juste avant Rio à la présentation par la Commission d’une proposition de taxation de l’énergie et du dioxyde de carbone. C’était une proposition ambitieuse mais elle a malheureusement été détricotée. Et ce qui a fini par être adopté 15 ou 20 ans après était vraiment peu ambitieux.

Et ce résultat, c’est l’ETS, donc ?

Par ailleurs dans la même période et avec les mêmes acteurs (Jos Delbeke était déjà en charge de ces instruments économiques), on a réfléchi à d’autres moyens et notamment au système d’échange de droits à polluer, l’Emissions Trading Scheme (ETS).

Je crois que ce n’est pas un mystère, le système tel qu’il existe ne fonctionne pas. Et il devrait être sensiblement révisé pour éliminer les réserves existantes pour permettre d’avoir un véritable prix du carbone qui guide la décision économique.

Il y a en théorie des instruments plus performants, la question c’est de faire en sorte qu’ils fonctionnent : donc une taxation à niveau suffisant et un système d’échange d’émissions qui aboutisse à un prix du carbone capable de guider la décision économique.

Même ExxonMobil reconnaît que l’ETS est un système compliqué à mettre en œuvre et qu’une taxe carbone serait bien plus efficace. Pourquoi s’acharner à vouloir sauver l’ETS ?

Je ne partage pas du tout cette position, je crois que l’ETS a le mérite d’exister, il inspire d’autres pays comme la Chine et doit être réformé en profondeur pour être efficace.

Le plus important consiste à se débarrasser des réserves. Il faut qu’en 2020 les réserves qui n’auront pas été utilisées soient définitivement mises de côté. La Commission doit résister à la tentation de remettre ces réserves sur le marché.

Pour revenir au rôle des ONG, le WWF est généralement assez ouverte aux partenariats avec les entreprises, ce qui la distingue des autres ONG environnementales.  Certains diraient que vous pactisez avec le diable. Que leur répondez-vous ?

J’ai eu le privilège d’aller à la conférence « Business Climate » au mois de mai et j’ai pu constater un mouvement du monde économique en faveur de l’environnement et de la lutte contre le changement climatique.

Le PDG d’Exxon était là et a fait ces déclarations qui m’ont surprise sur leur soutien à une taxe carbone. Mais quelles que soient les questions qu’on peut se poser au sujet des motivations de tel ou tel, je crois qu’il y a vraiment une volonté du monde économique de prendre sa part dans la lutte contre le changement climatique.

S’agissant du rôle que peut jouer une ONG comme le WWF, d’abord, je crois que nous avons une approche scientifique qui est reconnue. Et en choisissant nos partenariats de manière soigneuse et responsable, je crois qu’on peut être utile à l’accentuation de ce mouvement du monde économique vers le développement durable.

Je crois qu’on n’arrivera pas à faire face aux défis du changement climatique si tous les acteurs ne se mettent pas sincèrement ensemble pour lutter.

Et si vous regardez l’encyclique, vous verrez qu’elle s’adresse à chacun et c’est de chacun que devra venir cet effort pour sauver la planète. Et je crois que les gens des entreprises ou du monde financier sont aussi des êtres humains, des citoyens, des habitants de la planète. Et si vous parlez avec eux vous trouverez qu’un grand nombre d’entre eux ont envie d’être du bon côté. Alors pourquoi ne pas les aider sur ce chemin ?

Quelles sont les limites à imposer dans ce type de partenariats ONG-entreprises ? A quel moment faut-il se retirer ?

Il faut simplement que le WWF et son partenaire se mettent d’accord sur une voie à suivre, un plan de développement durable. Si on considère que ce plan n’est plus suivi, alors nous mettons fin au partenariat. C’est arrivé notamment avec Lafarge à cause de leur position sur l’ETS. Il faut dès le départ que chacun mette ses cartes sur table pour aller ensemble dans la même direction.

Donc, les partenariats avec les entreprises, je crois même qu’il faut les faire. Et le devoir d’une ONG responsable c’est d’agir avec tous les acteurs économiques qui veulent aller vers le développement durable.

Pour revenir sur le « mieux légiférer », Frans Timmermans a causé pas mal de remous en retirant ses propositions sur l’économie circulaire. Beaucoup ont protesté en disant que le paquet devait être préservé, notamment dans ces objectifs sur le recyclage. Quel est votre point de vue ?

Je trouve qu’il y a deux excellentes surprises dans cette Commission depuis quelques mois. Outre le fait que, assez vite, M. Timmermans a été chargé de veiller au développement durable, il y a deux mouvements majeurs.

Le premier, c’est l’application au sein de l’Union européenne des objectifs du développement durable. Donc cette notion qui date du rapport Brundtland and 1987 est en train de faire un retour remarquable à travers la mise en œuvre dans l’UE des objectifs du développement durable qui seront adoptés en septembre à New York. Et nous savons que la Commission s’organise déjà, sous la houlette du premier vice-président, pour répondre à ce défi qui consiste à s’assurer que l’UE est en mesure d’appliquer l’agenda qui sera agréé en septembre au niveau mondial.

La deuxième bonne nouvelle c’est le retour de l’économie circulaire. Selon la feuille de route de la Commission, ce projet tel qu’il revient est effectivement plus ambitieux que le précédent. C’est-à-dire qu’on ne se limite plus à la révision du texte sur les déchets, mais on va plus loin. Et on réintroduit des notions qui nous sont précieuses comme l’objectif d’utilisation efficace des ressources, la consommation et la production durable ainsi que le débat sur la façon de mesurer la croissance.

Je vois que, même si les objectifs ne sont pas encore précis, la réflexion en cours est extrêmement large et peut servir de base à une initiative ambitieuse.

Les ONG ont été très critiques sur ce retrait. Est-ce qu’elles se sont trompées ?

C’est tout le contraire ! Elles ont été critiques à bon escient puisque ce qui revient sur la table maintenant est effectivement plus ambitieux. De même pour les directives « Oiseaux » et « Habitats » : ce n’est pas un hasard si on entend maintenant des choses plutôt rassurantes au sujet de la révision envisagée, c’est parce que la campagne a recueilli un soutien remarquable dans l’UE. Lors de Green Week, le vice-président Timmermans a pris note de la campagne pour dire qu’il était hors de question d’affaiblir ces deux directives.

C’est ça le rôle des ONG : attirer l’attention de la société civile et de la Commission européenne sur les équilibres ou la direction à rétablir. Donc les ONG ont eu parfaitement raison de protester avec force pour se prémunir contre l’affaiblissement de textes fondateurs ou contre l’abandon de textes visionnaires.

Certaines voix, notamment du côté de l’industrie, considèrent même que les ONG ont trop d’influence. Que répondez-vous ?

Quand on regarde les chiffres publiés par Transparency International, 75% des réunions à haut niveau (Commissaires, Présidents, ou Vice-Présidents) sont pour les industries. Et le tout premier organisme qui est reçu par les commissaires, c’est BusinessEurope.

Donc, l’influence la plus forte est celle de l’industrie, c’est absolument clair. Et je crois que la Commission qui a pour tâche de définit l’intérêt général européen a absolument besoin que la société civile soit représentée et que des intérêts autres que les intérêts économiques et industriels puissent s’exprimer. C’est vraiment une mission d’intérêt général que remplissent les ONG auprès de la Commission européenne.

D’ailleurs la Commission finance pas mal d’ONG, y compris le WWF…

Non seulement elle finance les ONG mais elle finance beaucoup le monde industriel, y compris de très grandes entreprises ou BusinessEurope. C’est souvent pour de très bonnes causes, comme le dialogue social ou des activités de recherche. Mais il ne faut pas oublier qu’il y a plus de subventions qui vont vers eux que vers les ONG. Et par ailleurs l’environnement est un bien public qui pour l’instant n’est pas valorisé et n’apporte pas de profit à ses défenseurs. Donc les ONG ont souvent besoin de ces subventions, par exemple pour siéger dans des comités où l’ensemble des parties prenantes doit pouvoir s’exprimer. Pour remplir ces missions, il faut souvent employer une personne sur une année, ce qui représente de l’argent. Donc ça correspond à un besoin et à une mission.

Ces financements ne risquent-ils pas aussi de compromettre l’indépendance des ONG? Peut-on mordre la main de celui qui vous nourrit ?

Je ne crois pas, parce qu’il s’agit de compréhension de ces mécanismes. Pourquoi fait-on appel aux ONG ? Pour prendre en compte l’intérêt général et non pas uniquement celui des riches ou des puissants. Il est donc important que la Commission puisse recevoir d’autres sons de cloche et que ces sons lui parviennent, non pas dénaturés ou affaiblis mais tels qu’ils sont. Donc encore une fois, le rôle des ONG c’est de lever le drapeau rouge lorsque la Commission par exemple oublie ou néglige des grands textes fondateurs. On est là pour ça, c’est notre devoir et c’est pour ça que la Commission a intérêt à ce qu’on existe.

Et la Commission l’accepte sans jamais tenter d’infléchir vos points de vue ?

Franchement, pour avoir passé 22 ans à la Commission et siégé 2 ans au conseil d’analyse d’impact, je vous le dis : non seulement la Commission l’accepte mais c’est absolument précieux pour elle.

Justement, à propos de la manière dont les analyses d’impact sont conduites aujourd’hui, est-ce que vous percevez une évolution avec Timmermans ?

J’ai l’impression pour avoir regardé la feuille de route sur l’économie circulaire que c’est très semblable à ce qui existait auparavant. C’est en forgeant qu’on devient forgeron donc petit-à-petit il y a sans doute une qualité supérieure dans ces études. Mais je n’ai pas l’impression que c’est fondamentalement changé. On avait dès le départ fixé comme règle que les dimensions économiques, sociales et environnementales devaient être couvertes par les feuilles de route. Et c’est clairement encore le cas aujourd’hui.

Maintenant, ce que je peux dire c’est qu’à l’époque où j’étais responsable au sein de la Commission du programme « cutting red tape », on n’avait pas touché à l’environnement parce qu’on avait conscience que l’environnement ne représentait rien du tout en terme de fardeau pour les entreprises – par plus de 0.6% du fardeau.

J’attire votre attention sur une étude de l’OCDE qui démontre qu’il n’y a pas de corrélation entre la sévérité des exigences environnementales et le coût économique des mesures environnementales. Autrement dit, il y a des pays où les exigences environnementales sont élevées, comme les Pays-Bas, et où les impacts économiques non seulement ne sont pas négatifs, mais sont parfois même positifs. Ça montre que les instruments de protection de l’environnement peuvent être conçus pour ne pas imposer de fardeau aux entreprises.

Et c’est une des leçons du groupe Stoiber, il en plaisantait d’ailleurs souvent : un Etat peut faire d’un texte européen quelque chose de très complexe et de très lourd pour les entreprises alors qu’un autre Etat va réussir à appliquer le texte européen sans fardeau.

Pour conclure, j’ai vu que vous êtes diplômée de la très prestigieuse Ecole Nationale d’Administration (ENA). Comment est-ce que c’est perçu au sein des institutions européennes ?

C’est très curieux : ici, en Europe, la plupart des gens ne connaissent pas l’ENA. Donc je crois que ça ne m’a pas aidée du tout. Après mon passage au Cabinet Delors, je suis devenue fonctionnaire européen et avant de passer le concours j’ai dû avoir le statut d’« auxiliaire » pendant une période transitoire. Lorsqu’il a fallu décider dans quelle catégorie d’auxiliaire me placer, mon chef d’unité qui était anglais ne savait pas du tout ce qu’était l’ENA ni Science Pô.

Et ce qui m’a sauvée – ce qui a fait que je n’ai pas été classée en « B » mais en « A » – c’est que j’étais diplômée en droit de la Sorbonne. Il ne se rendait pas compte que le diplôme en droit était beaucoup plus facile à obtenir que le diplôme de l’ENA ou Science Pô.

Je me souviens aussi de collègues qui murmuraient que je n’avais pas fait d’études parce que je n’avais pas fait de Doctorat.  Le modèle qui triomphe au sein de la Commission c’est le doctorat en droit ou en économie. Et l’ENA, la plupart des européens ne connaissent pas. Donc ça ne m’a pas aidée du tout !

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