Transport aérien et échange de quotas d’émissions [FR]

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Dans un effort pour aborder le problème de la contribution faible mais croissante du secteur de l'aviation au réchauffement climatique, la Commission a présenté une proposition législative en décembre 2006, suggérant de plafonner les émissions de CO2 pour tous les avions au départ ou à destination d'aéroports européens et d'autoriser les compagnies aériennes à échanger leur surplus de "crédits de pollution" sur le "marché européen du carbone" (système d'échange de quotas d'émissions ETS).

Le transport aérien international contribue au phénomène de réchauffement climatique en produisant divers types d'émissions polluantes - dioxyde de carbone, traînées de condensation, oxydes de nitrogène, etc. 

Malgré les progrès technologiques de l'industrie aéronautique, les réductions d'émission de gaz à effet de serre n'ont pas été suffisantes pour compenser la rapide croissance du trafic aérien mondial (50% au cours de la dernière décennie).

Depuis 1990, les émissions de CO2 issues du secteur aérien - et directement liées à la consommation de carburant - ont augmenté de 87% et comptent pour environ 3,5% de l'impact total des "activités humaines" sur le phénomène de changement climatique. Le Panel intergouvernemental sur les changements climatiques (IPCC) estime que ce chiffre devrait atteindre 5% à l'horizon 2050 - minant les efforts d'autres secteurs industriels pour respecter leurs engagements de Kyoto

A ce jour, le secteur aérien n'est pas tenu à un comportement spécifique pour combattre le changement climatique dans la mesure où ses émissions sont exclues du domaine d'application du protocole de Kyoto - qui demande simplement aux Etats contractants de travailler à réduire leurs émissions par le biais de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI).

Bien que l'OACI ait adhéré à l'idée qu'un système d'échange des quotas d'émissions devait coïncider avec les objectifs de réduction d'émissions de CO2, les perspectives de conclure un accord global complet restent lointaines, c'est pourquoi la Commission a décidé de prendre des mesures unilatérales (EURACTIV 01/10/07).

Plusieurs options politiques, telles que des taxes de l'aviation (taxe sur le kérosène), ont été envisagées pour réduire les émissions produites par le transport aérien mais celles-ci, rencontrant de vives résistances de la part de l'indutrie aérienne, auraient nécessité une décision unanime du Conseil des Ministres.

La Commission a toutefois conclu, dans sa communication de septembre 2005, qu'inclure le secteur de l'aviation dans le système européen d'échange de quotas d'émissions serait le moyen le plus efficace de réduire l'impact du secteur sur le réchauffement climatique (EURACTIV 01/08/05).

Le Conseil et le Parlement européen ont par la suite souscrit à cette approche mais doivent encore approuver la proposition présentée par la Commission le 20 décembre 2006 (EURACTIV 20/12/2006). Peter Liese (PPE-DE, Allemagne) sera le rapporteur de ce dossier au Parlement.

Les questions les plus controversées de ce débat sur l'inclusion du secteur aérien dans le système européen ETS sont les suivantes : 

  • La date à partir de laquelle le secteur aérien intégrera le système ETS et l’inclusion ou non des vols internationaux dans ce système

Le plan de la Commission vise à intégrer les vols internationaux dans le système, mais propose de les exempter jusqu’en 2012, tandis que les vols intra-européens entreront dans le système en 2011.

Il est peu probable que cette approche en deux étapes soit approuvée, car une majorité d’Etats membres et d’eurodéputés, ainsi que de groupes industriels et écologistes s’opposent à cette idée. Tous affirment que cela provoquera non seulement une distorsion de concurrence entre les compagnies aériennes européennes et étrangères, mais réduira également l’impact environnemental du système. De nombreuses parties prenantes souhaitent d’autre part que le système débute dès 2010. 

Dans tous les cas, les Etats-Unis ont clairement signalé qu’ils riposteraient par des sanctions commerciales, si l’UE tentait d’obliger les compagnies aériennes étrangères à respecter le système d’échange d’émissions, quel que soit le délai. Fin septembre 2007, les Etats-Unis sont parvenus à convaincre l’Assemblée générale de l’OACI d’adopter une résolution obligeant un pays qui met en œuvre des mesures commerciales, comme l’échange d’émissions, à obtenir au préalable le consentement de tous les pays tiers exploitant son espace aérien. Cette initiative empêcherait efficacement l’UE de mener son plan à bien. 

Cependant, l’UE a exprimé formellement ses réserves sur ce point, le rendant juridiquement inapplicable (EURACTIV 01/10/07). 

  • La détermination du plafonnement réel des émissions, des acteurs auxquels il doit s'appliquer et la distribution des allocations

La Commission propose un plafonnement européen fixé à 100 % de la moyenne des émissions du secteur de l'aviation sur la période 2004-2006. Au début, au moins 90 % de ces permis de polluer seraient distribués gratuitement aux compagnies aériennes, puis la vente aux enchères serait introduite dès 2013. Les compagnies pourraient également acheter des allocations à d’autres secteurs, comme celui de la production d’électricité, qui participent déjà au système européens ETS, afin de prendre en compte les niveaux de croissance actuellement élevés dans le secteur de l’aviation (EURACTIV 20/12/06).

En octobre, la commission parlementaire Environnement, qui a la primeur sur la proposition du Parlement, a voté pour que la quantité totale de certificats d’émissions soit limitée à 75 % de la moyenne des émissions en 2004-2006. Elle ajoute que 50 % de ces permis devraient être vendus aux enchères, car dans le cas contraire, les compagnies aériennes vont réaliser des bénéfices exceptionnels, en répercutant des coûts qui n’existent pas sur les voyageurs aériens. De plus, la commission parlementaire a souligné que si les compagnies avaient besoin d’allocations supplémentaires pour couvrir leurs émissions et souhaitaient les acheter à d’autres secteurs participant au système ETS, elles devront acheter deux permis pour chaque permis qu’elles souhaitent utiliser (EURACTIV 03/10/07).

D’autre part, la commission parlementaire sur le Transport, qui a également un poids important dans le débat, a adopté un rapport en septembre, plaidant pour un plafond fixé à 10 % de la moyenne des émissions de 2007 à 2009, afin de tenir compte des niveaux en forte croissance dans ce secteur, particulièrement dans les nouveaux Etats membres. Le rapport soutient également que les compagnies aériennes devraient recevoir 80 % de ce quota gratuitement (EURACTIV 13/09/07).

Pour sa part, le Conseil a déclaré que les compagnies aériennes devraient être libres de maintenir les émissions aux mêmes niveaux que la moyenne de 2004-2006, et que 90% des permis de pollution seraient distribués gratuitement (EURACTIV 20/12/07). 

Dans le cadre du compromis final atteint en juin et soutenu par le Parlement le 9 juillet, le nombre des permis de pollution attribués aux compagnies aériennes serait limité à une moyenne de 97% des gaz à effet de serre émis sur la période 2004-2006. Ce plafond serait ensuite réduit à 95% pour la période 2013-2020, mais ce chiffre pourrait encore changer dans le cadre de la révision actuelle du système général européen d’échange de quotas d’émissions. A début, seuls 15% des permis seraient mis aux enchères.

  • La manière de prendre en compte les autres émissions de gaz à effet de serre

Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du changement climatique (GIEC) a estimé que l'impact total du transport aérien sur le réchauffement climatique est actuellement de deux à quatre fois plus important que les seules émissions de CO2, notamment en raison des oxydes d'azote (NOx) et de la vapeur d'eau contenus dans les traînées de condensation émises par les avions.

Tandis que la Commission a décidé de ne pas inclure ces formes de pollution dans la directive, le Parlement européen a appelé à plusieurs reprises la Commission à proposer « d’autres instruments politiques en parallèle à l’ETS » pour prendre en compte l'impact des gaz autres que le CO2 émis par le transport aérien.

Plusieurs rapports approuvent notamment l’idée d’augmenter les impôts, sous la forme de taxes sur le kérosène ou de suppression des exemptions de taxes actuelles qui, selon le Parlement, donne aux compagnies aériennes un avantage injustifié sur les autres modes de transport. 

Les compagnies aériennes s'opposent toutefois fermement à de telles mesures alternatives, qui selon elles, les priveraient de sources de financement nécessaires au renouvellement de leurs flottes et à l'optimisation des opérations visant à réduire la consommation de carburant et par conséquent de CO2.

Marianne Klingbeil, chef de l’unité Qualité de l’air et transport à la Commission, a souligné qu’inclure l’aviation dans le secteur ETS n’est pas la pire chose qui puisse arriver à ce secteur, mais a ajouté que l’UE continuerait à faire pression pour un accord mondial minimisant le désavantage concurrentiel pour les compagnies européennes. Mme Klingbeil nie que les compagnies aériennes aient été traitées plus défavorablement que les autres secteurs, évoquant la législation en cours d’élaboration pour limiter les émissions des voitures et des bateaux. En aucun cas, l’aviation n’est traitée différemment, insiste-t-elle, rappelant que les gouvernements de l’UE se sont engagés à réduire de 20 % les gaz à effet de serre d’ici 2020 et que les efforts doivent venir de quelque part. 

Le secteur de l’aviation enregistre actuellement l’une des croissances les plus rapides et cela attire l’attention. A la question : « le secteur de l’aviation mérite-t-il cette attention ? », elle pose d’autres questions : le secteur de la métallurgie le mérite-t-il davantage ? L’Europe mérite-t-elle de supporter de plus en plus d’émissions de CO2 ? Plus un secteur rejette des émissions, plus les autres secteurs actuellement soumis au système de l’ETS doivent payer pour cela. Est-ce juste ?

Le commissaire à l'environnementStavros Dimas, a dementi le fait que sa proposition avait été "édulcorée" en précisant que tous les vols intra- et extra-européens seraient finalement inclus. Il a souligné que le plan était en conformité avec le droit international, ajoutant : "J'espère que les Etats-Unis ne vont pas chercher à mettre en cause la légalité de quelque chose qu'ils savent perdre d'avance".

Toutefois, des officiels américains ont souligné que l'inclusion dans le système de compagnies non-européennes sans leur consentement serait illégale. Le président de la Air Transport Association of America James May a déclaré qu’il était certain que cela constituerait un défi juridique dans la mesure où cette question va à l’encontre de la déclaration de Chicago. Carl Burleson, le directeur Environnement de la US Federal Aviation Administration a ajouté que l’initiative revenait à obliger les compagnies aériennes étrangères à subventionner le secteur européen de l’aviation. Un porte-parole de la mission américaine à Bruxelles a déclaré que l’action unilatérale de l’UE ne soutiendrait pas les efforts internationaux pour améliorer la mise en oeuvre du système de visant à gérer l'impact des émissions issues du secteur aérien, mais les gêneraient plutôt". 

Le secteur de l’aviation a commandé une analyse d’impact indépendante sur la proposition de la Commission, qui conclut que la proposition actuelle réduirait massivement les bénéfices du secteur de l’aviation de plus de 40 milliards d’euros de 2011 à 2022, mettant en péril la viabilité à long terme de l’industrie européenne de l’aviation (EURACTIV 06/06/07). Le secteur de l’aviation estime que la base de calcul des plafonds (2004-2006) est trop éloignée de la période d’échange (2011-2022) et ne prendra pas en compte 17 ans de croissance, contraignant le secteur à acheter d’importantes quantités de crédits, même s’ils sont distribués gratuitement au début.

Le président directeur général d'Air FranceM. Spinetta, a accueilli l'ETS comme "le moyen le plus solide sur le plan écologique de réduire l'impact du transport aérien sur le changement climatique sans mettre en péril la croissance économique de ce secteur et son rôle vital dans l'économie mondiale". Il a cependant souligné que le diable se cache dans les détails : "Le succès de l'ETS dépendra beaucoup du choix des caractéristiques techniques. Un marché "fermé", dans lequel le système d'échange des quotas serait exclusivement négocié au sein d'un seul secteur industriel, n'est pas adapté au contexte du secteur des transports aériens. Ce secteur, actuellement en pleine croissance et ayant déjà recours aux derniers développements technologiques ne peut pas réduire ses émissions de CO2 tout seul. Cela dépend et dépendra encore longtemps d'une seule ressource énergétique : le kérosène".

Le directeur général de l'association internationale des transports aériens (IATA), Giovanni Bisignani, a souligné le fait que l'échange des quotas d'émissions ne devrait être qu'une mesure parmi d'autres dans l'ensemble de solutions visant à réduire les émissions de CO2 : "L'Europe a le pouvoir de réduire de 12% les émissions de CO2 du secteur aérien en mettant en place le "ciel unique européen". Nous sommes dotés de 34 centres de contrôle aérien en Europe contre un seul aux Etats-Unis pour un trafic et un territoire similaires. Ceci conduit à des insuffisances, des retards et des temps d'attente en l'air trop longs".

Au sujet de l'ETS, la porte-parole de l'Association des compagnies aériennes européennes (AEA), Francoise Humbert, a déclaré : "Ce sera une charge qui pourrait devenir un lourd fardeau. Nous opérons dans un secteur très concurrentiel et nous ne pouvons pas nous permettre de reporter les coûts sur les passagers". Le secrétaire général de l'AEA, Ulrich Schulte-Strathaus a néanmoins accueilli la rectification des "éléments les plus extrêmes de la proposition initiale...la remise à plus tard de l'inclusion controversée des vols entre l'UE et le reste du monde dans le système proposé".

L’association européenne des compagnies aériennes régionales (ERA), a critiqué la législation dans la mesure où elle représenterait une charge supplémentaire de 7 milliards d’euros pour l’industrie. D’après le directeur général de l’ERA Mike Ambrose, le fait que cette loi ait été adoptée sans une profonde évaluation de ses répercussions économiques et sociales est un signe de l’échec du processus législatif : ce n’est pas une manœuvre responsable.

Le directeur général du Conseil International des Aéroports (ACI Europe), Olivier Jankovec, a déclaré que l'approche de la Commission était la bonne mais que l'ETS ne devait pas empêcher les companies aériennes de croître et de prospérer : "Il est crucial que l'ETS considère le transport aérien de la même façon que les autres secteurs industriels et ne doit en aucun cas faire l'objet de discrimination".

Le porte-parole des Libéraux et Démocrates au Parlement sur la question du changement climatique, Chris Davies, a accusé la Commission de faire de l'étalage : "Une industrie cynique voit ça comme un exercice de relations publiques pour détourner les critiques alors que rien n'est fait pour maîtriser la croissance vertigineuse du transport aérien...le secteur de l'aviation devrait s'acquitter des taxes sur le carburant et de la TVA comme tout autre moyen de transport".

L'Institut britannique de recherche en politiques publiques (IPPR) a déclaré qu'allouer gratuitement des crédits d'émission aux compagnies aériennes serait leur accorder des "vols bon marché". Selon une étude publiée le 18 décembre 2006 : "Si on leur donne tout simplement ces crédits, ils vont répercuter leurs coûts sur les passagers et le secteur empochera 2,7 milliards de bénéfices exceptionnels". Dans une autre étude, l'organisation mondiale de protection de l'environnement (WWF) estime qu'inclure les compagnies aériennes européennes dans l'ETS leur ferait gagner jusqu'à 3,5 milliards d'euros par an (EURACTIV 19/12/06).

La Fédération européenne des Transports et de l'Environnement (T&E) a déclaré que la proposition était "trop faible" et qu'elle ne porterait les réductions d'émissions qu'à 3% - représentant moins que la croissance annuelle des émissions du secteur de l'aviation. Le directeur de T&E, Jos Dings, a ajouté : "C'est à peine croyable que l'industrie de l'aviation ose parler de "traitement équitable" sans rougir. Non seulement ce secteur prétend obtenir deux fois plus de permis de polluer que les autres secteurs, mais il profite également d'une exemption de taxe sur le carburant de 35 milliards d'euros à elle seule, sans mentionner les exemptions de TVA sur les billets et les 20 milliards que les contribuables européens ont déboursés pour le sauvetage de compagnies aériennes".

Le directeur de campagne pour l'Aviation de l'organisation Les Amis de la Terre, Richard Dyer, a convenu que le compromis atteint était si faible qu'il aura peur d'impact sur la hausse extraordinaire de la pollution de CO2. 

  • 20 déc. 2006 : le Conseil des ministres de l'Environnement doit voter la proposition.
  • 26 juin 2008 :les eurodéputés et la présidence slovène de l'UE sont parvenus à un accord sur les détails des plans visant à inclure le secteur de l'aviation dans le système européen d'échange de quotas d'émissions à partir de 2012.
  • 8 juillet 2008 :le Parlement européen soutient l'accord de compromis, ouvrant la voie à l'entrée en vigueur de la législation.
  • 24 oct. 2008: les ministres européens de la justice approuvent un compromis sur l'inclusion des activités de l'aviation dans le système communautaire d'échange de droits d'émission.
  • 7 mars 2001: décision de la Commission sur les émissions historiques de l'aviation qui établit un système pour le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre au sein de l'UE.
  • 1er janv. 2012: date fixée pour que le secteur de l'aviation commence à échanger du CO2.
  • 1er janv. 2013 :date prévue pour l'entrée en vigueur de la révision du système européen ETS. Elle couvrira non seulement les secteurs à forte consommation d'énergie, mais aussi l'aviation.

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