Donner un second souffle au marché du carbone

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Docteur en sciences économiques, Christian de Perthuis est fondateur de la Chaire Economie du Climat et professeur associé à l'Université Paris-Dauphine.
Il défend ici la survie du marché du carbone.

Le terme de  « transition énergétique » a gagné ses lettres de noblesse dans le débat public. Mais la formule un peu attrape-tout peut s’interpréter de multiples façons. Dans son acceptation traditionnelle, la transition énergétique vise à assurer la sécurité de nos approvisionnements en anticipant les conséquences du caractère non renouvelable des énergies fossiles. Le risque majeur est alors qu’on vienne à manquer de pétrole, de charbon et de gaz. La bonne méthode pour gérer ce risque est d’améliorer le fonctionnement des marchés énergétiques classiques sur lesquels le renchérissement graduel des prix des énergies fossiles conduira spontanément aux ajustements requis. Dans cette vision, on n’a pas réellement besoin d’un prix du carbone !

Pour les économistes du climat, le risque principal n’est pas de manquer de pétrole demain, mais bien plus d’utiliser le trop plein de carbone emprisonné dans les gisements d’énergie fossile présents sous nos pieds pour le rejeter après combustion sous forme de CO2 dans l’atmosphère. En souscrivant à l’objectif de maintien du réchauffement de la planète à moins de 2° C, les dirigeants européens se sont clairement situés dans cette seconde vision. Pour passer de la déclaration d’intention à la mise en œuvre, il faut inscrire la valeur qu’on donne à la protection du climat dans l’économie. Or, dans une économie de marché, les valeurs passent par les prix. C’est pourquoi, l’Europe a fort logiquement décidé de faire du prix et du marché du carbone l’outil central de sa politique climatique.

Avec le lancement en janvier 2005 du système d’échange de quotas de CO2 qui couvre la grande majorité de son industrie manufacturière et énergétique, l’Europe a mis en application ses bonnes résolutions. Elle a créé, et de très loin, le plus large marché environnemental du monde. Mais on ne crée pas de toute pièce un nouveau marché couvrant 27 pays, aux niveaux de développement hétérogènes et aux systèmes énergétiques très dissemblables, sans rencontrer quelques difficultés en cours de route.

Les trois premières années d’apprentissage (2005-2007) ont permis de progresser dans la compréhension du fonctionnement de l’instrument. Les leçons en ont été tirées par la Commission qui a notamment amélioré la technique d’allocation des quotas pour les périodes suivantes. Le système a ensuite bien réagi au choc de la crise économique qui a provoqué une baisse bienvenue du prix du quota à la suite de la chute de la production et des émissions des secteurs industriels affectés par la récession. A peu près simultanément, il a fait face à des attaques frauduleuses de grande ampleur, la fraude à la TVA ayant coûté plusieurs milliards de dollars aux fiscs européens. Ici, encore, la Commission a été prompte à réagir et a su renforcer la sécurité des transactions sur le marché.

On pouvait espérer qu’après avoir réussi à traverser toutes ces péripéties, le marché du carbone aborderait la troisième phase de son histoire (2013-2020) avec sérénité. Force est pourtant de constater que le système est à la dérive depuis mi-2011. Il n’envoie plus un véritable signal-prix incitant les industriels et les énergéticiens à réduire leurs émissions. Il est déserté par les institutions financières et tous les acteurs qui ne sont pas contraints d’y participer pour assurer leur conformité. Il fait l’objet d’obscurs marchandages entre la Commission, le Parlement et le Conseil pour des mesures techniques dites de « backloading » qui consistent ni plus ni moins à décaler le calendrier de mise aux enchères, ce que toutes les agences du Trésor au monde font d’une semaine à l’autre sur les marchés obligataires, sans jamais avoir à consulter leur tutelle ou leur représentation nationale !

En résumé, l’Europe a construit un magnifique outil, qu’à peu près tout le monde nous envie dans le monde, mais semble désormais incapable de l’utiliser. Cette paralysie est d’autant plus regrettable que la conférence internationale sur le climat de 2015, dite de la « dernière chance », se tiendra sur le sol européen. La voix européenne y sera inaudible si nous n’avons pas d’ici là remis en ordre de marche notre marché du carbone ce qui passe par deux types de décision.

Au plan politique, les leaders européens doivent réaffirmer l’ambition climatique européenne par la formulation d’engagements précis de réduction d’émission au-delà de 2020. On n’a pas créé le marché du carbone pour le plaisir d’échanger des permis d’émission mais pour traduire dans la réalité économique un engagement politique. Aujourd’hui, cet engagement n’est plus lisible. Les déclarations de nombre de dirigeants européens sont même ambiguës. Or, le marché du carbone est un instrument de politique publique. Il n’a aucune chance de se redresser tant qu’il n’y a pas une volonté politique forte, similaire à celle que les chefs de gouvernement avaient exprimée au moment du lancement du paquet énergie-climat de 2020.

Au plan technique, la moindre décision concernant le fonctionnement du marché implique désormais un processus lourd au plan institutionnel. Ceci aboutit à une complexité croissante des règles et à une grande incompréhension des mécanismes en dehors d’un mini cercle de spécialistes. Il est temps de décalaminer ces processus qui paralysent le système. Mais par quoi les remplacer ? A l’image de ce qui se fait sur le marché monétaire, il faudrait instituer une autorité indépendante, avec un mandat de gestion clair et public. Comme dans le cas d’une banque centrale, ce mandat ne concerne pas la fixation des objectifs ultimes – la décarbonation de l’économie – qui doit rester l’apanage des chefs de gouvernement et du Conseil. Il concerne les moyens à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs, c’est-à-dire le réglage de la quantité des quotas à mettre en circulation pour assurer le bon fonctionnement du marché. Une gestion dynamique des quotas, si elle est menée avec clairvoyance et transparence, permet en effet d’assurer la fluidité des transactions à court terme tout en s’assurant que les objectifs de réduction d’émission à moyen et long terme seront atteints.

Les conditions politiques et techniques d’un redressement du marché européen du carbone ne sont pas faciles à réunir. Faut-il pour autant renoncer, au moment où s’ouvrent de tels marchés s’inspirant de notre expérience en Chine, en Corée ou en Californie ? L’Europe risquerait alors de rater les bons embranchements pour sa transition énergétique et de perdre toute crédibilité à l’extérieur. Pour maintenir les ambitions européennes affichées en matière climatique, il n’est d’autre choix que de redonner un second souffle au marché du carbone. 


[i] Christian de Perthuis vient de publier, avec Pierre-André Jouvet, « Le Capital Vert : une nouvelle perspective de croissance » chez Odile Jacob.

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