Relations UE-Ukraine : un test géopolitique

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L’Union européenne et l’Ukraine mènent depuis longtemps des négociations sur un accord d’association assorti d’un accord de libre-échange d’une envergure sans précédent. Au-delà du partenariat économique, c’est l’avenir politique de l’Ukraine qui est en jeu. Le pays est pris entre ses liens historiques avec Moscou, des perspectives de prospérité incertaines, et une « européeanisation » entraînée par Bruxelles.

Contexte

 

L'Union européenne et l'Ukraine participeront à un sommet le 19 décembre où elles devraient signer un accord d'association attendu depuis longtemps après une vingtaine de cycles de négociation.  Cet évènement est considéré comme crucial s'agissant de déterminer les orientations géostratégiques du pays, dans la mesure où il subit de plus en plus de pressions pour rejoindre une alliance menée par les Russes.

L'ambiance était quelque peu tendue en amont du sommet, notamment en raison de la question des prisonniers politiques et des hésitations de l'UE à accorder à l'Ukraine des perspectives explicites d'adhésion à l'UE. Ces difficultés ont émergé lors d'une réunion de trois heures le 12 décembre entre le commissaire européen à l'élargissement et à la politique de voisinage, Štefan Füle, et le président ukrainien, Viktor Ianoukovitch.

Pour l'Union européenne, l'Ukraine est plus grand pays de son « Partenariat oriental » avec les anciennes républiques soviétiques et le premier bénéficiaire des subventions de l'UE avec quelque 470 millions d'euros alloués pour la période 2011-2013. L'Ukraine est donc également le pays qui a le plus avancé dans la constitution d'une base juridique solide pour ses relations avec l'UE.

L'Union a également d'importants intérêts économiques dans le pays. Elle reçoit des volumes considérables de gaz naturel qui transitent via l'Ukraine et dont la valeur commerciale est estimée à 40 milliards d'euros, et dispose de nombreuses opportunités d'investissement dans le pays étant donné son grand potentiel agricole.

L'Ukraine est devenue une sorte d'étude de cas sur la capacité de l'UE à influencer et à démocratiser les pays voisins sur le continent. M. Ianoukovitch a été sous le feu des critiques des dirigeants de l'UE en raison de la détérioration de l'Etat de droit dans son pays et notamment du procès et de la condamnation de l'ancienne première ministre Ioulia Timochenko pour abus de pouvoir.

Il existe également une dimension géopolitique, dans la mesure où de nombreux Etats membres, dont la Pologne, pensent que l'Ukraine est un test sur la capacité de l'UE à attirer d'anciens Etats soviétiques et à amenuiser l'influence de Moscou.

Il est tout aussi crucial pour les autorités de Kiev d'entretenir de bonnes relations avec l'UE, étant donné qu'elle est source d'opportunités commerciales et d'investissements, qu'elle représente des possibilités de voyage et d'emploi pour les citoyens ukrainiens et qu'elle apporte une aide financière pour moderniser les infrastructures énergétiques vieillissantes, inefficaces et parfois dangereuses du pays. Les jeunes Ukrainiens sont largement en faveur d'un rapprochement entre l'UE et leur pays.

Le gouvernement ukrainien a clairement misé sur ce rapprochement pour échapper à l'instabilité économique et accroître ses performances. Bien que l'économie ukrainienne soit revenue à la croissance depuis la crise économique de 2008, elle reste vulnérable en raison de sa dépendance vis-à-vis des capitaux étrangers, une réalité mise en exergue par la récente rupture des négociations avec le Fonds monétaire international.

L'accord d'association est assorti d'un accord de libre-échange approfondi et complet (ALE approfondi et complet), le premier du genre, et entraînera non seulement une libéralisation accrue des relations économiques avec l'UE, qui représentent déjà un tiers du commerce international du pays, mais requerra aussi que l'Ukraine adopte des lois semblables à celles de l'UE. Il s'agit là d'un engagement significatif de la part de Kiev, dans la mesure où cet accord portera sur des domaines variés, tels que la propriété intellectuelle, la concurrence, les aides d'Etat et les obstacles techniques au commerce et à la santé.

Le renforcement de leurs relations risque également d'entacher les relations entre l'Ukraine et la Russie, dans la mesure où les Ukrainiens refusent de rejoindre une union douanière menée par Moscou, et rejettent le projet ambitieux de Vladimir Poutine pour une Union eurasienne rassemblant de nombreuses anciennes républiques soviétiques.

C'est la raison pour laquelle la signature d'un accord d'association pourrait amorcer un changement décisif dans l'orientation géopolitique du pays après des siècles d'association avec Moscou, mais aussi de soumission. M. Ianoukovitch a fait pression pour l'introduction dans le texte de l'accord d'une clause spécifique traitant des perspectives d'adhésion à l'UE de l'Ukraine.

Malgré les risques et les engagements qu'il a pris, il n'est toujours pas certain que les efforts de M. Ianoukovitch seront récompensés le 19 décembre. Alors que les leaders européens peinent à se sortir de la crise de la dette dans la zone euro et que plusieurs Etats membres témoignent d'une certaine lassitude face à l'élargissement, il se pourrait que l'UE rechigne à accorder des garanties, même symboliques, à l'Ukraine quant à son adhésion future. L'Allemagne ferait partie des pays les plus sceptiques sur ce dossier étant donnée la situation économique et politique actuelle.

Problèmes

Renforcement des liens économiques

En Ukraine, comme dans la plupart des pays d'Europe de l'Est, le rapprochement avec l'Union européenne et à terme l'adhésion à l'UE sont considérés comme un moyen d'accroître les richesses nationales via l'investissement, le commerce et la mobilité des travailleurs.

L'UE est le plus grand partenaire commercial de l'Ukraine. Elle représente 27,1 % des exportations du pays et 33,7 % des importations en 2008, pour une valeur totale estimée à 39,5 milliards d'euros. La majorité des exportations ukrainiennes comprennent des produits agricoles, des métaux, des produits chimiques et du gaz en provenance de Russie et d'autres pays. De plus, en 2009, 79 % de l'investissement direct à l'étranger (IDE) en Ukraine provenaient de l'UE (21 milliards d'euros).

L'amélioration des performances économiques est considérée comme un impératif pour ce pays, dans la mesure où son économie est marquée par une instabilité récurrente depuis son indépendance en 1991. Pendant les années 1990, l'économie ukrainienne a souffert d'une dépression et d'une hyperinflation.  Après avoir enregistré une croissance relativement constante dans les années 2000, l'économie du pays s'est contractée de plus de 15 % en 2009 en raison de la crise économique et financière.

Depuis lors, l'Ukraine se remet peu à peu et le Fonds monétaire international estime qu'elle croîtra de 5 % et 3,5 % en 2011 et 2012 respectivement. La croissance pourrait toutefois être menacée par la difficulté de l'accès aux capitaux étrangers pour l'investissement. Le mois dernier, des fonctionnaires ukrainiens ont déclaré qu'ils suspendraient un programme de 11,6 milliards d'euros pour, comme de nombreux pays, demander de nouvelles lignes de crédit à la Chine.

Commerce et aide

Le renforcement du commerce et de l'investissement est un aspect important du futur accord d'association entre l'UE et l'Ukraine. Bien que les relations économiques aient déjà été libéralisées lorsque l'Ukraine a rejoint l'OMC en 2008, cet accord permettra également l'établissement d'une zone de libre-échange approfondie et complète (ALE approfondi et complet). L'ALE approfondi et complet entrerait en vigueur directement après la signature, mais la ratification de l'accord d'association prendra sans doute deux ans.

Cela pourrait permettre d'accélérer les réformes pour que l'Ukraine se conforme au droit européen dans certains domaines. En septembre dernier, par exemple, l'Ukraine a levé une interdiction sur la vente de terrains aux étrangers. Kiev devrait encore davantage libéraliser son marché foncier l'année prochaine, ce qui pourrait donner lieu à une augmentation des prix et à des achats de masse par des acheteurs étrangers.

L'Ukraine est de loin le plus grand pays participant au « Partenariat oriental », un programme de l'UE qui rassemble également d'autres anciennes républiques soviétiques comme l'Arménie, l'Azerbaïdjan, le Bélarus, la Géorgie et la Moldavie. Elle est également un « partenaire prioritaire » dans la politique de voisinage de l'UE.

Cela signifie qu'elle recevra 470 millions d'euros de l'UE dans le cadre de financements d'1,29 milliard pour différents projets. Ce programme couvre divers domaines, dont l'amélioration de l'administration publique, du contrôle des frontières et de l'enseignement supérieur.

La modernisation des infrastructures ukrainiennes, qui datent souvent de l'ère soviétique, est une priorité, dans la mesure où les constructions existantes ne prennent pas suffisamment en compte l'environnement. L'UE a alloué quelque 20 millions d'euros à l'Ukraine cette année pour que ce pays qui fait partie des plus énergivores au monde accroisse son efficacité énergétique.

L'UE a également financé des projets visant à améliorer la sécurité des centrales nucléaires ukrainiennes qui produisent près de la moitié de l'électricité du pays. Il s'agit notamment de financements substantiels sur plusieurs années pour des projets liés au site de Tchernobyl. En avril dernier, l'UE a promis 110 millions d'euros supplémentaires pour financer un nouveau sarcophage visant à contenir les radiations du réacteur endommagé.

Russie et dépendance énergétique

L'énergie occupe une place centrale dans l'économie ukrainienne. Le pays entretient des relations profondes et ambivalentes avec la Russie qui se révèlent parfois ingérables. L'Ukraine était la plus grande république de l'Union soviétique (après la Russie) et Moscou considère aujourd'hui qu'elle fait partie de son « proche voisinage », un euphémisme pour la sphère d'influence russe.

Le pays a été lourdement marqué par son histoire avec la Russie. Aujourd'hui, 17 % des Ukrainiens, plus de 8 millions de personnes, sont d'origine russe. Ils se trouvent pour la plupart au sud et à l'est. Les élections législatives et nationales ont suivi cette tendance géographique : le sud et l'est ont voté pour l'actuel président, Viktor Ianoukovitch, et son Parti des régions, et le reste a voté pour l'ancienne première ministre Ioulia Timochenko, actuellement en prison pour abus de pouvoir.

Le premier ministre russe, Vladimir Poutine, a fait savoir qu'il souhaitait créer une Union eurasienne qui inclurait plusieurs anciennes républiques soviétiques. Bien que son projet reste vague, selon de nombreux analystes, cette union viserait tout particulièrement Kiev. L'Union eurasienne serait plus large que l'union douanière existante entre la Russie, le Bélarus et le Kazakhstan.

M. Poutine a argué que l'adhésion à l'Union eurasienne pourrait aider ses membres à intégrer l'Union européenne en étant en position de force. Il n'a cependant toujours pas expliqué comment pourraient, selon lui, collaborer les deux Unions dans la pratique. Le premier ministre russe avait précédemment appelé à la création d'une zone économique commune allant de Lisbonne à Vladivostok.

La révolution orange de 2004, qui a temporairement évincé M. Ianoukovitch, a souvent été considérée comme un changement d'orientation pour l'Ukraine, de la Russie à l'Occident. Les années qui ont suivi (2005-2009) ont été marquées par des conflits récurrents entre la Russie et l'Ukraine sur des contrats portant sur le gaz naturel. Ces différends ont mené à des interruptions des exportations russes vers l'Ukraine en janvier 2006 et 2009.

Ces interruptions ont également affecté de nombreux pays de l'UE, dans la mesure où le gaz importé de la Russie dans l'Union transite par l'Ukraine. Ces perturbations devraient prendre fin au cours des prochains mois, étant donné que Nord Stream, un gazoduc entre la Russie et l'Europe occidentale qui passe sous la mer Baltique sans passer par l'Ukraine, a été inauguré en novembre 2011. L'Ukraine, tout comme la Pologne et les pays baltes, s'est opposée à ce projet. Elle est également vivement opposée à South Stream, le projet de gazoduc privilégié par Gazprom, qui a pour objectif d'acheminer du gaz en Europe centrale en contournant l'Ukraine.

Les Ukrainiens tentent par ailleurs de diversifier leurs sources d'énergie. Le gouvernement a fait pression pour la reprise des importations de gaz en provenance du Turkménistan, le pays qui occupe la quatrième place mondiale en termes de ressources de gaz naturel. Il a également demandé des investissements de la part d'entreprises américaines dans son secteur nucléaire, notamment des importations de combustible nucléaire. Comme pour le gaz, le pays dépend aujourd'hui grandement de la Russie pour le combustible nucléaire.

Jusqu'à présent, le président Ianoukovitch, bien qu'il soit prétendument moins pro-occidental que son prédécesseur, semble toutefois donner la priorité à une intégration officielle à l'UE. Il essaye dans le même temps de maintenir des relations cordiales avec Moscou.

Ce comportement équilibré s'est révélé fructueux jusqu'à présent. Tout en renforçant ses liens avec l'UE et en refusant de rejoindre l'union douanière de la Russie, M. Ianoukovitch a également signé le pacte de Kharkov en avril 2010. Cet accord prévoit une réduction sur le gaz russe contre un prolongement de 25 ans (jusqu'en 2042) d'un contrat permettant à la marine russe de laisser ses navires sur les bases militaires de Crimée, un territoire ukrainien.

L'Ukraine mène des négociations difficiles pour réduire le prix qu'elle paye pour le gaz à la Russie suite à un accord négocié en 2009, lorsque Mme Timochenko était première ministre. Les deux parties ne devraient pas aboutir à un accord avant la fin de l'année.

Moscou a fait savoir qu'elle réduirait le prix du gaz pour l'Ukraine si le pays acceptait de vendre 50 % de ses gazoducs à Gazprom, l'entreprise qui a le monopole en Russie.

Démocratie imparfaite : une menace pour l'accord d'association et une adhésion éventuelle ?

Les dirigeants européens et les organisations internationales se montrent critiques en ce qui concerne la démocratie et le respect de l'Etat de droit en Ukraine. Il s'agit d'un réel défi pour les autorités du pays s'agissant de renforcer les relations avec l'UE et à terme d'y adhérer.

Lors d'un sommet en septembre 2011, l'Ukraine, ainsi que d'autres pays du Partenariat oriental, a refusé de signer une déclaration condamnant la détérioration des droits de l'Homme et de l'Etat de droit au Bélarus. Le gouvernement ukrainien est également divisé sur la question des « subventions européennes pour la démocratie » qui financent des organisations de la société civile dans le pays.

L'évènement le plus controversé reste cependant le procès de Ioulia Timochenko. Cette femme d'affaires télégénique qui a fait fortune dans le gaz est arrivée au pouvoir en janvier 2005 suite à la révolution orange qui a chassé M. Ianoukovitch du pouvoir.

M. Ianoukovitch est par la suite redevenu président du pays en février 2010 après avoir vaincu Mme Timochenko aux élections nationales. Elle fut poursuivie en justice peu après. Le 11 octobre, un tribunal de Kiev a condamné Mme Timochenko à sept ans de prison pour abus de pouvoir lors des négociations d'un accord gazier avec la Russie en 2009, alors qu'elle était encore la première ministre du pays.

L'UE estime que ce procès a été motivé par des raisons politiques et les membres du Parlement européen ont critiqué le verdict. Une rencontre clé entre M. Ianoukovitch et le président de la Commission, José Manuel Barroso, a d'ailleurs été reportée suite à l'annonce de ce verdict.

Le parti de Mme Timochenko, Union ukrainienne « Patrie », fait partie du Parti populaire européen, l'union politique transnationale européenne de centre-droit, dont les membres forment le plus grand groupe politique au Parlement et ont la majorité parmi les commissaires de l'UE et la plupart des gouvernements nationaux.

Des fonctionnaires ukrainiens ont affirmé depuis qu'ils poursuivraient Mme Timochenko pour d'autres crimes supposés qui auraient été commis dans les années 1990. Les charges envisagées concernent le détournement de près de 300 millions d'euros du ministère de la défense et l'orchestration du meurtre du député ukrainien Yevhen Shcherban en 1996.

Il est à noter que Mme Timochenko s'est explicitement exprimée en faveur de la signature d'un accord d'association avec l'UE, et ce peu importe l'issue de son procès. Dans une lettre aux dirigeants de l'UE datée du 2 novembre, elle a écrit : « Je vous demande de signer les accords d'association et de libre-échange quel que soit mon destin. Je ne peux pas accepter que ma liberté soit la raison de la mort du rêve européen pour le peuple ukrainien. »

Depuis lors, le Parlement européen, malgré toute sa rhétorique à ce sujet, a voté une résolution demandant la signature rapide de l'accord d'association.

D'autres ont également critiqué l'évolution de la situation en Ukraine. Le Conseil de l'Europe, une organisation internationale séparée de l'UE et dont l'Ukraine est membre, a critiqué les réformes électorales proposées par M. Ianoukovitch.

La Commission de Venise, qui fournit des conseils constitutionnels aux nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale, a critiqué à la fois la méthode par laquelle ces réformes ont été adoptées et leur contenu.

Elle montre du doigt le moment choisi pour cette réforme, moins d'un an avant les élections législatives attendues en octobre 2012, ainsi que l'absence de consensus politique en raison du manque de soutien de la part des partis politiques de l'opposition.

En substance, elle remet en question la réintroduction d'un certain nombre de circonscriptions uninominales et l'augmentation du seuil pour la représentation proportionnelle de 3 à 5 %. La Commission de Venise affirme que ces réformes risquent de renforcer le pouvoir d'un parti unique et de marginaliser les petits partis de l'opposition.

L'Ukraine a malgré tout adopté la loi sur les élections le 15 décembre, juste avant le sommet UE-Ukraine. Des diplomates ukrainiens ont par ailleurs souligné que la loi avait été adoptée suffisamment tôt avant la tenue des prochaines élections.

Cette impression de carences démocratiques devrait donner du poids aux arguments de ceux qui s'opposent à l'octroi de perspectives d'adhésion explicites à l'Ukraine. Des fonctionnaires ukrainiens ont argué qu'en tant que pays européen, l'Ukraine devrait se voir accorder une mention claire de ses perspectives d'adhésion dans l'accord d'association.

Ils mentionnent l'organisation avec la Pologne du championnat de football de l'Euro 2012 comme un exemple de l'européanisation du pays. L'ambassadeur ukrainien à l'UE, Konstantin Yelisieiev, a récemment affirmé que le succès de l'Euro 2012 serait la « demande d'adhésion morale de l'Ukraine pour rejoindre l'UE ».

Toutefois, au-delà de la question du respect de la démocratie et de l'Etat de droit, les perspectives d'adhésion de l'Ukraine risquent également d'être assombries par le manque d'enthousiasme des Etats membres pour l'élargissement.

Le mois dernier, le gouvernement français a fait savoir qu'il s'opposait à un élargissement supplémentaire dans un futur proche. Sans citer l'Ukraine explicitement, il a déclaré : « Le rythme et l’ampleur du processus doivent tenir compte de la capacité d’absorption de l’Union européenne. »

«  Il existe un lien direct entre le bon fonctionnement de l’Union et sa capacité à accueillir, le moment venu, de nouveaux membres. Or il y a aujourd’hui un impératif de consolidation interne de l’Union et d’une meilleure intégration de la zone euro. » 

Réactions

 

Dans une résolution adoptée ce mois-ci, le Parlement européen exhorte la signature rapide de l'accord d'association et reconnaît l'Ukraine comme un membre potentiel de l'UE.

Il encourage les dirigeants européens à « reconnaître les aspirations de l'Ukraine [à une possible adhésion à l'UE] au titre de l'article 49 du traité sur l'Union européenne, sous réserve que tous les critères soient satisfaits, y compris pour ce qui concerne le respect des principes démocratiques, des droits de l'homme, des libertés fondamentales et de l'état de droit ».

Ils souhaitent également que les parties accomplissent « les progrès nécessaires pour parapher rapidement un accord d'association UE-Ukraine, de préférence, et si possible, d'ici la fin 2011 ».

Le président du Parlement européen, Jerzy Buzek, a déclaré dans un communiqué de presse publié le 27 novembre, jour de l'anniversaire de Mme Timochenko : « Il n'y a malheureusement rien à célébrer. Surtout lorsque l'on reçoit des informations sur la détérioration de son état de santé et sur l'absence de traitement médical approprié. »

« Le moment, l'intensité et le nombre de procès politiquement motivés auxquels elle fait face mettent en exergue le manque d'indépendance du système judiciaire ukrainien et la partisanerie de l'élite ukrainienne. L'Ukraine ne peut pas être accueillie dans la famille européenne si ses autorités ne respectent pas les normes et la valeurs européennes », a-t-il ajouté.

L'ancienne première ministre Ioulia Timochenko a envoyé une lettre aux dirigeants de l'UE en novembre dernier, dans laquelle elle leur demande de signer l'accord d'association avec l'Ukraine, et ce peu importe l'issue de son procès : « Je ne peux pas accepter que ma liberté soit la raison de la mort du rêve européen pour le peuple ukrainien. »

« Pour commencer à retrouver notre liberté, nous avons besoin de toute urgence de l'aide de la communauté démocratique du monde. [...] Pour l'Ukraine, la signature de ce document serait une avancée historique vers le rêve européen, la confirmation ultime de notre indépendance et de sa protection; cet accord apporterait un espoir de liberté et une vie décente à 47 millions d'Ukrainiens, ainsi que l'opportunité d'abolir l'autoritarisme », a-t-elle ajouté.

Lors d'un discours sur la conclusion des négociations commerciales avec l'Ukraine, le commissaire européen en charge du commerce, Karel De Gucht, a souligné que c'était la première fois qu'un accord commercial impliquait une telle adoption des règles de l'UE sur des questions aussi diverses que la propriété intellectuelle ou la sécurité alimentaire.

« En négociant ce type d'accord, l'UE fait une offre sans précédent d'intégration profonde avec son propre marché. Il pourrait s'agir de l'accord le plus ambitieux du genre jamais négocié par l'UE, non pas en termes de volume commercial, mais en termes d'intégration économique », a-t-il expliqué.

L'ambassadeur ukrainien auprès de l'Union européenne, Konstantin Yelisieiev, s'est montré optimiste quant à la signature de cet accord dans un commentaire publié sur EURACTIV. « La date accrocheuse du 11/11/11 restera dans l'histoire des relations entre l'Ukraine et l'UE comme le jour où les deux parties ont conclu l'accord. Après près de cinq ans et 21 cycles de réunions assez approfondies, les négociateurs en chef se sont finalement mis d'accord sur le texte de l'accord d'association entre l'Ukraine et l'UE », a-t-il affirmé.

M. Yelisieiev a fait remarquer que le seul point de désaccord était la mention explicite des perspectives d'adhésion de l'Ukraine à l'UE. Il a demandé l'inclusion d'une telle clause et a argué que cela encouragerait le processus de démocratisation dans son pays et représenterait un vote de confiance de la part de l'Union. « L'Ukraine, c'est l'Europe. Et si l'Europe ne fait pas partie de l'Europe, quelque chose cloche dans la logique de tout le projet d'unification », a-t-il expliqué.

Olga Shumylo-Tapiolan, spécialiste de l'Europe de l'Est chez Carnegie Endowment for International Peace, a expliqué que les résultats du sommet représentaient une « victoire tactique » pour M. Ianoukovitch, dans la mesure où cet évènement a permis au président ukrainien d’attirer l'attention des médias sans pour autant faire de concessions en faveur de l'UE.

« Mme Timochenko et ses anciens collègues sont toujours en prison, les règles du jeu pour les prochaines élections législatives devraient permettre à son parti de gagner la majorité des sièges, la constitution est modifiée en faveur du président actuel et les négociations sur l'accord ont été clôturées », a-t-elle affirmé.

Prochaines étapes

  • 24 août 1991 : déclaration d'indépendance de l'Ukraine.
  • 26 décembre 1991 : effondrement de l'Union soviétique.
  • Juil. 1995 : la mission de l'Ukraine auprès des Communautés européennes est créée.
  • Novembre-décembre 2004 : élections présidentielles et révolution orange avec l'évincement du premier ministre Viktor Ianoukovitch. Montée au pouvoir de Victor Iouchtchenko et de Ioulia Timochenko.
  • Février 2008 : début des négociations entre l'UE et l'Ukraine sur un accord de libre-échange.
  • Mai 2009 : lancement de l'initiative du partenariat oriental.
  • Janvier-février 2010 : Viktor Ianoukovitch remporte les élections présidentielles contre Ioulia Timochenko.
  • Août-octobre 2011 : premier procès contre Ioulia Timochenko et verdict de culpabilité menant à une condamnation à sept ans de prison pour abus de pouvoir.
  • 19 octobre 2001 : fin des négociations entre l'UE et l'Ukraine sur l'accord de libre-échange approfondi et complet (ALE approfondi et complet).
  • 18-19 décembre : sommet UE-Ukraine à Bruxelles, possible signature de l'accord d'association.

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