Climat : Le rôle de l’UE dans l’aide au développement

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37 ans après la conférence de Stockholm qui définissait le lien nécessaire entre développement et environnement, les transferts technologiques et financiers sont au cœur de la lutte contre le réchauffement climatique dans les pays du Sud.

Enjeux

Le montant du financement public et privé de l’aide à l’adaptation et à l’atténuation du changement climatique pour les PVD a été évalué à 100 milliards d’euros, dans unecommunication de la Commission publiée le 10 septembre 2009 . Cette estimation correspond à celles des organismes internationaux (Banque mondiale, CCNUCC) sur les coûts induits par le réchauffement. Dans la déclaration de Copenhague, les pays développés se sont engagés à mobiliser 100 milliards de dollars par an d’ici à 2020 pour ces objectifs.

Malgré ce consensus global, Stéphane Hallegatte chercheur au Centre International de Recherche sur le l’Environnement et de Développement (CIRED), recommande de se méfier du détail de ces chiffres : les méthodologies de calcul simples utilisées dans les rapports auraient tendance à surestimer les besoins des pays émergents et sous-estimer ceux des pays les moins avancés (PMA). A Copenhague, les dirigeants ont toutefois insisté sur le financement « prioritaire » des pays « les plus vulnérables », incluant l’Afrique et les petites îles.

Dans tous les cas l’engagement concret des pays riches est plus controversé, notamment parmi les ONG. Sur les 100 milliards d’euros évoqués, la Commission a souhaité que les fonds publics internationaux pour lutter contre le changement climatique s’élèvent de 22 à 50 milliards et les fonds publics européens de 2 à 15 milliards par an.

Le Conseil européen a validé les chiffres de la Commission le 30 octobre 2009. De son côté, le Parlement européen a publié une résolution reprenant les engagements de l’Europe en vue de Copenhague le 25 novembre 2009, notamment les engagements financiers.

Dans le plan Justice-climat français, le ministre de l’Ecologie, Jean-Louis Borloo, ramène les estimations du financement public international à 16,5 milliards d’euros (EURACTIV.fr 23/11/2009).

Quant à la présentation de l’aide financière, la Commission favorise le budget européen qui permettrait selon elle d’impliquer pleinement  le Parlement dans l’aide aux PVD. Sinon, elle évoque la création d’un fonds commun pour le climat (issu de contributions bilatérales) ou une offre européenne globale constituée de participations nationales juxtaposées.

Les mécanismes de financement

Outre le montant, la manière de réunir les fonds est en effet discutée au niveau international. Une taxe sur le transport maritime et aérien ou sur les transactions financières mondiales est citée. Mais les États-Unis sont pour l’instant opposés à ce prélèvement. Le chercheur au CIRED, Stéphane Hallegatte, souligne pourtant les avantages de ce financement non public en période de crise, alors que les États s’inquiètent beaucoup de leur équilibre budgétaire.

Un marché d’émissions pourrait aussi remplacer l’aide publique directe  : les pays en développement, qui émettent beaucoup moins de gaz à effet de serre que les pays industrialisés pourraient revendre leurs « droits à polluer » aux États plus riches. Cela équivaudrait à une distribution des ressources. Pour que ce « cap and trade » soit efficace, une participation de tous les pays est nécessaire. Or ni les PVD ni les États-Unis ne participent au système actuel du protocole de Kyoto.

Ce protocole a mis en place un marché entre les États. Le système européen ETS est, lui, un financement privé, entre entreprises.

Les auteurs de la déclaration de Copenhague sont toutefois restés vagues concernant la forme des fonds, évoquant l’étude de « plusieurs méthodes, dont celle des marchés » et « différentes sources ... dont les financements alternatifs ». Une source "significative" serait également le "Fonds vert de Copenhague pour le climat"

Aide globale au développement  : le problème de « l’additionalité »

La question du financement public est aussi celle du poste budgétaire utilisé. Plusieurs dirigeants européens et ONG soutiennent le principe de « l’additionalité » des aides consacrées au changement climatique. Autrement dit qu’elles constituent une enveloppe distincte des fonds alloués au développement global.

L’ancien commissaire européen au Développement et à l’Aide humanitaire, Karel De Gucht, a exprimé son inquiétude lors des Journées européennes du développement  en octobre 2009.

« Il y a un danger à aborder l’adaptation sous l’angle du développement car on peut craindre la perspective de voir les fonds des États de l’UE dédiés au développement fondus avec les fonds dédiés à l’adaptation. Or, l’objectif visant à porter à 0.7% PIB le budget de l’aide européenne pour le développement de l’Afrique ne sera pas atteint. Il faut des efforts financiers additionnels pour faire face au défi de l’adaptation », a-t-il affirmé.

Une utilisation autonome de l’aide

Les PVD sont censés sélectionner leurs propres instruments pour affronter l’impact du réchauffement et surtout limiter les émissions. Les options telles que le nucléaire ou le captage et le stockage du carbone ne font pas l’unanimité. Certains États craignent également que les pays riches subordonnent leur aide à la conclusion d’accords en faveur de leurs industries.

Réservés aux pays les moins avancés (PMA) et créés lors de la septième conférence des parties à la CCNUCC en 2001, les plans nationaux d’adaptation (PANA) visent à identifier les besoins urgents et immédiats de ces États. Les pays riches contribuent au financement de ces plans à travers le Fonds pour les PMA.

Des accords bilatéraux, entre collectivités locales ou États, notamment par le transfert d’expertise, sont également conclus.

De l’adaptation au découplage

L’aide aux PMA vise surtout l’adaptation. En revanche les pays riches attendent que les pays émergents s’imposent un découplage, c’est-à-dire qu’ils dissocient croissance et augmentation des émissions.

Les pays émergents entendent recevoir une assistance pour y parvenir, bien que croissance économique et environnement, ou du moins développement et environnement soient de moins en moins présentés comme antithétiques.

Le plan français « Justice-climat » (EURACTIV.fr 23/11/2009) soutient cette idée de découplage, au sujet des Actions nationales appropriées d’atténuation des PVD (ANAA). Créées lors de la conférence des parties à la CCNUCC en 2007, les ANAA différencient les limitations quantifiées d’émissions pour les pays développés et les obligations des PVD fondées sur l’action volontaire.

Le contenu de ces actions reste à définir à Copenhague mais l’institut de l’énergie et de l’environnement de la francophonie (IEPF) rappelle que trois sortes d’ANAA sont envisagées, toutes « soumises à des exigences sévères en matière de surveillance » : 

  • les ANAA qui ne réclament pas de soutien extérieur,
  • les ANAA génératrices de crédits carbone,
  • les ANAA appelant un soutien financier et technique international. Celles-ci pourraient être enregistrées dans un registre international, après avoir été approuvées par un panel technique.

Tout en prônant un retournement de la courbe d’émissions dès que possible, la déclaration de Copenhague reconnaît que le chemin sera « plus long » pour les PVD. Elle encourage également les stratégies de développement « à basses émissions » pour qu’il soit durable, en soulignant que l’éradication de la pauvreté est la priorité.

Un effort de régulation américain?

L’agence fédérale des États-Unis en charge de l’assistance économique et humanitaire dans le monde, USAID, inclut une aide à l’adaptation au réchauffement climatique dans les PVD.

Le programme global sur le réchauffement climatique américain (GCC) consacre 195 millions de dollars annuellement à la promotion des technologies utilisant des énergies propres, à l’utilisation durable des sols et à la foresterie, à l’adaptation aux variations et au changement du climat, à la climatologie, et à l’éducation pour la réduction des gaz à effet de serre. La Commission européenne a dédié, elle, en moyenne 250 millions d’euros sur les sept dernières années pour limiter le changement climatique dans les PVD.

Le projet de loi américain sur le climat (climate bill), discuté au Sénat prend surtout l’angle de la « croissance verte » et de la sauvegarde de la puissance américaine, dans le but avoué de limiter les protestations des adversaires à la régulation.

Il est tout de même question d’aider les PVD pour favoriser le reboisement, réduire les émissions liées à la déforestation, fournir une assistance aux pays « les plus vulnérables … pour protéger et promouvoir les intérêts des EU », émettre des crédits internationaux offset pour les activités ayant lieu dans les PVD, distribuer des droits d’émission pour les aider à déployer des énergies propres. Greenpeace s’est toutefois déclaré opposé au projet, accusé de promouvoir les énergies fossiles.

Contexte

Plusieurs instruments mettent en place une aide communautaire à l’adaptation et à l’atténuation du réchauffement climatiques dans les pays en voie de développement (PVD) : 

  • Dans le contexte de la Convention cadre des Nations Unies contre le changement climatique (CCNUCC, dérivée du sommet de Rio en 1992) et du protocole de Kyoto (1997), l’UE a contribué au  Fonds pour les pays les moins avancés et au Fonds spécial pour les changements climatiques, deux volets du fonds mondial pour l’environnement (GEF). Créé en 1991, ce fonds composé de 32 donateurs était doté en 2006 de 3,13 milliards de dollars pour financer sur quatre ans des projets de la Banque mondiale, du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE).
  • L’UE est impliquée dans des accords environnementaux multilatéraux et dans les Objectifs du millénaire pour le développement de l’ONU élaborés en 2000. 
  • L’engagement de l’UE en tant que tel débute en 2004 avec le plan d’action du Conseil et du Parlement visant à lier changement climatique et politique de développement.
  • Le soutien à la lutte contre le changement climatique est un des domaines clés, avec le soutien à la biodiversité, l’eau et l’énergie, du Consensus européen pour le développement de 2006.
  • Le programme thématique (ENRTP) de 2007 présente la stratégie de l’UE pour l’environnement et la gestion durable des ressources naturelles, dont l’énergie sur le plan extérieur 
  • Un rapport de 2007 sur la cohérence des politiques de développement fait de ce programme l’instrument central. La Commission se dit disposée à renforcer la coopération avec les PVD pour permettre des modes de développement sobres en carbone, notamment par des partenariats avec des pays comme la Chine et l’Inde, et en coopérant davantage avec les pays les moins avancés (PMA). L’adaptation, le suivi du changement climatique, la sécurité alimentaire, la gestion des risques de catastrophe, le niveau de préparation et de réaction sont cités en priorité, avec l’accès au mécanisme pour un développement propre (MDP) et l’arrêt complet de la déforestation.
  • Une communication de la Commission en 2007  prévoit de construire une Alliance Mondiale contre le changement climatique (AMCC) entre l’UE et les pays pauvres et vulnérables, financée par l’ENRTP et les enveloppes régionales et nationales. L’ENRTP est doté de 470 millions d’euros sur 2007-2010.

La Commission a dépensé en moyenne 250 millions d’euros par an pour les activités liées au changement climatique dans les PVD depuis 2002. La somme a progressé régulièrement jusqu’en 2008 (de 124 à 520 millions). En revanche l’Exécutif européen a pour l’instant prévu de dédier 310 millions d’euros à l’atténuation et l’adaptation pour 2009. Ce budget représente environ 20% de ce que donne l’UE contre le réchauffement climatique  : l’aide des États membres constitue les 80% restants. 

Positions

Financement

La députée européenne, Corinne Lepage (Modem, ADLE), déplore « la généralité des propos » sur le thème des mécanismes de financement de l’aide destinée aux pays du Sud. Elle défend l’idée d’une taxe sur les transactions financières.

Romain Benicchio, de l’association Oxfam, préfère une taxe sur les transports maritimes et aériens. Compte tenu du relatif consensus politique à ce sujet, sa mise en place lui semble possible plus rapidement, un élément important au vu de « l’urgence des besoins ».

« Tous les pays les moins avancés (PMA) ont déjà présenté des plans, aux termes du protocole de Kyoto. Mais ils n’ont pas été financés, ce qui montre le manque d’engagement », regrette-t-il d’autre part.

Quant aux marchés du carbone, selon Anne-Sophie Simpere des Amis de la Terre « ils n’ont pas permis les réductions d’émissions de GES promises. Pire, ils sont largement fondés sur des mécanismes de compensations des émissions des pays riches dans les pays pauvres. Ces mécanismes sont les plus risqués et mettent sur le marché une partie de crédits carbone fictifs. L’amplification du phénomène pourrait conduire à l’effondrement du prix du carbone. »

Greenpeace favorise, d’autre part, la mise aux enchères des droits plus que leur échange, afin de lever davantage de fonds et d’inciter à une réduction d’émissions plus drastique. 

Techniques d’adaptation et d’atténuation

« La lutte contre le changement climatique nécessite des efforts communs mais différenciés », a estimé le président de la délégation du Parlement européen à Copenhague, Jo Leinen (S&D) lors de la conférence de presse relative à la résolution du Parlement le 25 novembre.

Lors des journées européennes du développement à Stockholm, le ministre rwandais des ressources naturelles Stanislas Kamanzi a mis en avant des « opportunités inexplorées, citant une réflexion sur l’agriculture, sur le mode d’exploitation des terres, et la technique du stockage et de la capture du CO2 ».

« Stocker le CO2 fait perdurer le système plutôt que d’avancer la transition économique », s’insurge Karine Gavand de Greenpeace. « On nous fait croire que tous les options sont possibles. Non. Il faut choisir les vraies solutions. Dans les PVD, tout est à construire, il serait absurde de miser sur le captage et le nucléaire, qui n’ont pas fait leurs preuves ».

Pour éviter que les financements s’orientent en fonction « de l’agenda économique et politique des États », Romain Benicchio d’Oxfam insiste sur la « gouvernance centrale »  : l’assistance doit être fournie « sous l’autorité de l’ONU avec une représentation équilibrée des récipiendaires et des donateurs ».

Justification de l’aide

« On aide les pays les plus vulnérables, parce que c’est indiscutable moralement, et parce que c’est notre intérêt », a résumé le ministre français de l’Ecologie Jean-Louis Borloo dans un entretien sur RMC.

Le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso a déclaré, lors du Global Editor’s forum que des efforts étaient nécessaires dans tous les pays, quitte à ce que les « engagements ne soient pas les mêmes ». « Les PVD les plus avancés économiquement ne sont pas obligés de fixer des objectifs contraignants qu’ils traduisent leurs politiques domestiques dans un accord global », a-t-il ajouté. Et de compléter au nom du « monde développé »  : « Nous devons être prêts à mettre de l’argent sur la table à Copenhague, pas seulement pour l’adaptation au changement climatique, mais aussi pour aider les PVD dans leurs efforts d’atténuation ».

« L’Europe a fait la preuve de son impuissance totale, incapable d’améliorer son objectif de réduction de ses émissions comme de chiffrer son soutien aux pays en développement après 2012. », a cependant déploré Greenpeace, dans communiqué un communiqué, au lendemain de la conférence de Copenhague. 

En vue de la Global Conference des Ateliers de la Terre en décembre 2009, l’avocate spécialiste du développement durable, Bettina Laville a estimé que « développement et environnement se créent ensemble ». « Les pays pauvres sont laissés de côté … La seule enceinte mondiale où ils ont un pouvoir justifié est l’ONU », a-t-elle ajouté en référence à la crise.

Bettina Laville a souhaité toutefois se détacher des « désespérés » appelant à la décroissance et des technocrates qui perdent le sens des réalités globales.

La ministre sud-africaine de l’eau et des affaires environnementales, Patience Sonjica estime, elle, nécessaire l’imbrication de la question du climat et du développement, sous l’angle de la protection des droits de l’Homme.  « L’adaptation au réchauffement climatique ouvre un double débat  : celui du développement et celui des droits de l’homme. L’adaptation doit être conduite dans le cadre d’un projet de développement plus large qui inclut la question de la réduction de la pauvreté. »Elle soutient le principe de « civil society empowerment » dans la mise en œuvre des projets d’adaptation avec les populations affectées par le changement climatique.     

Calendrier

  • 3 décembre 2009  : le Parlement européen accueille le président du GIEC pour mettre en relation politique alimentaire et réchauffement climatique
  • 7-18 décembre 2009  : sommet des Nations Unies à Copenhague
  • 2010  : Conférence de Mexico

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