L’UE cherche à renforcer sa sécurité énergétique

La hausse des prix de l’énergie et les crises gazières entre la Russie et l’Ukraine ont placé la sécurité énergétique en haut des priorités de l’UE dans le domaine de l’énergie.

Enjeux

Il y a aujourd’hui 27 bouquets énergétiques dans l’UE. Chaque État membre décide seul de ses sources d’approvisionnement énergétique. Pour achever la libéralisation du marché européen de l’énergie, l’UE veut promouvoir le concept de solidarité énergétique.

Le traité de Lisbonne, qui pourrait être ratifié par l’Irlande le 2 octobre 2009, comprend un certain nombre d’améliorations dans le domaine de la sécurité énergétique. Le titre XXI du nouveau traité innove en définissant l’énergie comme une compétence partagée entre les États membres. L’article 194 évoque lui «la sécurité de l’approvisionnement énergétique dans l’Union».

Le paquet énergie-climat

20% d’émissions de CO² en moins, 20% d’énergie d’origine renouvelable et 20% d’efficacité énergétique d’ici 2020, telles sont les trois mesures fixées par la Commission européenne dans son paquet énergie-climat adopté par l’UE en décembre 2008 (lire le dossier d’EURACTIV.fr). Selon l’exécutif européen, la définition d’un mix énergétique européen est également la clé pour assurer l’indépendance énergétique de l’UE, et donc sécuriser ses approvisionnements.

L’insuffisance des interconnexions énergétiques dans l’UE

Le Conseil européen d’Essen de mars 2002 avait fixé la capacité d’échanges énergétiques en Europe à 10%. Il s’agit notamment d’éviter les blackouts, à l’instar de celui intervenu en Allemagne, en décembre 2006.

Leader du marché des interconnexions, la France se situe légèrement au-dessus des 10%, tandis que l’Espagne est autour de 3%. Les deux pays ont trouvé un accord sur le projet d’interconnexions franco-espagnol le 27 juin 2008. (EURACTIV.fr  02/07/2008).

Dans son « plan d’interconnexion prioritaire » du 10 janvier 2007, la Commission revient sur la nécessité de développer rapidement des projets d’interconnexion entre les États membres.

L’objectif est notamment de mieux gérer les congestions aux frontières afin de favoriser l’émergence d’un marché unique de l’énergie.

En février 2006, l’ERGEG (groupe des régulateurs européens) a lancé des Initiatives Régionales afin d’accélérer l’émergence du marché unique européen.

La France fait partie de quatre régions parmi les sept qui ont été définies pour l’électricité : le Centre-Sud (avec l’Allemagne, l’Autriche, la Grèce, l’Italie et la Slovénie), le Centre-Ouest (avec l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas), le Sud-Ouest (avec l’Espagne et le Portugal), et enfin une région avec le Royaume-Uni et l’Irlande.

Les initiatives régionales sur le marché gazier ont été définies sur le modèle de l’électricité. Le développement d’un réel marché intérieur du gaz est particulièrement important pour la France.

En effet, en raison de sa position géographique, une grande partie de l’approvisionnement français en gaz nécessite de passer par plusieurs pays européens. Les trois régions définies au sein de l’ERGEG sont : le Nord-Ouest (Allemagne, Belgique, Danemark, France, Grande-Bretagne, Irlande, Pays-Bas et Suède), le Sud (Espagne, France, Portugal), et le Sud-Est (Autriche, Grèce, Italie, et les États membres d’Europe Centrale et des Balkans).

En août 2008, la demande de création d’une entreprise commune regroupant les gestionnaires de réseau de transport d’électricité d’Allemagne, du Danemark et de la Norvège a reçu le feu vert de la Commission, ouvrant ainsi le marché nord européen de l’électricité. L’entreprise, qui porte le nom de European Market Coupling Company (EMCC), a pour objectif d’associer les marchés électriques allemand et scandinaves. cette nouvelle entité sera chargée de gérer seulement le transport transfrontalier d’électricité. Elle ne constitue pas un gestionnaire de réseau commun pour les trois pays concernés.

Autorité de régulation

Pour simplifier les échanges transfrontaliers d’énergie, la Commission européenne a proposé en septembre 2007 de créer, en complément des régulateurs nationaux, une Agence de coopération des régulateurs nationaux de l’énergie chargée des connexions transfrontalières. Cette agence n’a pas pour vocation à se superposer aux instances de régulation nationales, mais d’approfondir la coopération volontaire de ces instances nationales réunies jusqu’alors au sein de l’ERGEG.

Le troisième paquet énergie adopté le 25 juin 2009 par le Conseil de l’UE prévoit également la création d’une structure de coopération entre les gestionnaires de réseau de transport d’électricité ENTSO-E (European Network of Transmission System Operators for Electricity) et de gaz ENTSO-G. Elles visent à faciliter les échanges transfrontaliers en créant les mêmes conditions d’opération entre les différents États membres. Les entreprises gestionnaires de réseau de transport dans le domaine de l’électricité ont anticipé la demande de la Commission en créant une structure en 2008. 

Clause pays tiers

Appelée «clause Gazprom», en référence à l’énergéticien russe, la "clause pays tiers" était l’un des points les plus sensibles de la négociation du 3ème paquet énergie. Celle-ci vise à limiter la capacité des entreprises énergétiques appartenant à des pays tiers d’acheter systématiquement des réseaux de distribution et de mettre potentiellement en danger la sécurité énergétique de l’UE.

Selon l’accord trouvé entre le Parlement et le Conseil, la clause fera désormais référence explicitement à la sécurité d’approvisionnement des États de l’UE et ne se contente pas d’évoquer le pays touché.

Les relations UE/Russie

La Russie est le premier exportateur de gaz dans l’UE à hauteur de 40%. L’UE souhaite par conséquent réduire sa dépendance énergétique vis-à-vis du géant russe et éviter toute rupture ou blocage d’approvisionnement du gaz importé de Russie. La veille du Sommet européen sur la Russie du 1er septembre, le premier ministre britannique, Gordon Brown, avait déclaré qu’«aucune nation ne peut être autorisée à exercer un étranglement énergétique sur l’Europe.»

L’accord de partenariat et de coopération (APC) UE-Russie, ratifié en 1997, a expiré en 2007. La Commission européenne, qui pilote les négociations sur le plan énergétique extérieur, a conclu un accord durant le Sommet bilatéral des 26 et 27 juin 2007 pour lancer un nouvel APC ; pour la première fois, il est prévu d’y intégrer un chapitre dédié à l’énergie.

Néanmoins, le conflit russo-géorgien a gelé ce processus. Le 1er septembre, les chefs d’État et de gouvernement de l’UE ont décidé de suspendre les négociations sur l’APC afin de faire pression sur Moscou. Et de forcer les dirigeants russes à respecter l’accord international d’août 2008 sur le retrait de ses troupes. Les conclusions du Conseil indiquent également que l’Europe doit être prête à revoir globalement sa relation avec la Russie et intensifier ses efforts en matière de sécurité des approvisionnements en énergie.

Les pays européens n’ont pas attendu la crise géorgienne pour se méfier de la politique énergétique russe. La clause des pays tiers dite « Gazprom » (en référence à la société russe de production et de fourniture d’électricité quasiment détenue à 100 % par l’État russe) a pour but de mettre en place un filet de sécurité concernant les investissements russes dans les entreprises énergétiques de l’UE. La clause pose le principe du respect par la Russie des règles de concurrence européennes, en particulier pour garantir aux consommateurs des tarifs énergétiques compétitifs.

Jusqu’à la fin de sa Présidence, la France a été en première ligne des négociations européennes avec la Russie. Le Sommet UE-Russie du 14 novembre 2008, marqué par la crise en Géorgie, a toutefois permis de relancer les négociations sur l’APC qui devrait être conclu dans les deux à trois ans à venir.

La guerre entre Moscou et Tbilissi a mis en évidence la suprématie militaire de la Russie sur son voisin géorgien. Avec pour conséquence directe l’inquiétude des observateurs internationaux sur la fiabilité énergétique de la Géorgie. La capacité de ce pays de transit à devenir une alternative crédible à la Russie pour l’approvisionnement européen en pétrole et en gaz est affaiblie.

La guerre du gaz entre la Russie et l’Ukraine

Le litige qui a opposé Moscou à Kiev en janvier 2009 illustre l’instrumentalisation politique des ressources énergétiques. La décision de la compagnie russe Gazprom de revenir sur les tarifs préférentiels concédés à l’Ukraine pour les aligner sur ceux du marché international a été à l’origine d’un conflit commercial de grande ampleur.

Alors que l’Ukraine refuse toute renégociation du contrat passé avec Gazprom, Moscou prend des mesures de rétorsion en suspendant l’acheminement de gaz vers l’Ukraine. L’UE ne manquera pas d’en ressentir les effets puisque le gaz russe qui est acheminé vers les États européens transite par l’Ukraine. La France, qui n’importe que 26% de son gaz de Russie, ne sera pas la plus affectée par l’événement. Ce n’est pas le cas de la Bulgarie ou de la Slovaquie, dépendantes à 98% des approvisionnements russes.

L’affrontement Nabucco – Southstream

Deux projets de gazoducs (pipelines destinées à l’acheminement d’hydrocarbures) sont actuellement en construction pour l’approvisionnement énergétique de l’UE.

D’un côté, Nabucco, censé réduire la dépendance énergétique de l’Europe vis-à-vis de la Russie et répondre à 7% de la demande de gaz de l’UE en 2010. Ce gazoduc doit rejoindre l’Europe et contourner la Russie depuis l’Iran en passant par la Géorgie et l’Europe centrale. La conduite de ce projet a été officialisée lundi 13 juillet 2009 par un accord intergouvernemental entre les cinq États par lesquels transitera le gazoduc (Turquie, Bulgarie, Roumanie, Hongrie et Autriche). Le gaz pourra être acheminé grâce à cette nouvelle infrastructure à partir de 2014.

Concurrent de Nabucco, le projet Southstream, qui doit relier la côte russe de la Mer Noire à l’Europe en passant par la Bulgarie, pour ensuite rejoindre la Grèce et l’Italie.

La crise géorgienne de l’été 2008 laisse planer de grandes incertitudes sur la viabilité du projet. (EURACTIV.com 25/08/2008) car les investisseurs sont désormais confrontés à la question de la sécurité  : la menace d’une attaque russe sur le pipeline fragilise lourdement la viabilité économique du tracé, qui passe par la Géorgie.

Ce gazoduc doit permettre à l’Union de diversifier ses sources d’approvisionnement en acheminant du gaz d’Azerbaïdjan et d’Asie centrale, voire d’Iran, vers l’Europe. Son tracé passe par la Turquie, la Roumanie, la Bulgarie, la Hongrie et l’Autriche. Ce projet, qui a les faveurs de Moscou, apparaît plus crédible que le projet Nabucco en matière de sécurité. Dans le même temps, le projet Southstream renforce la position de force de la Russie sur la question des approvisionnements énergétiques européens.

Un autre gazoduc à destination de l’Europe est actuellement en prévision  : le Nord Stream, censé relier la Russie à l’Allemagne par la mer Baltique. Fortement critiqué par les pays d’Europe centrale qui dénonçaient la stratégie de contournement du tracé, mais aussi par les associations environnementales, ce projet doit être mis en service à l’horizon 2010.

Vers une diplomatie énergétique européenne?

Les velléités de domination hégémonique de la Russie dans le domaine de l’énergie soulignent l’importance pour les Européens de coordonner  leurs approvisionnements énergétiques.

La flambée des coûts de l’énergie appelle les États membres à mettre sur pied une réponse coordonnée en matière d’enjeux énergétiques. Si les pays européens sont dépendants à l’égard de la Russie pour leur approvisionnement en énergie, Moscou pour sa part ne peut se passer définitivement de ses clients européens. C’est d’autant plus vrai que le secteur énergétique représente environ 20% du PIB russe.

Avec le Traité de Lisbonne, le futur Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité de l’Union européenne, dont la mission de représentation internationale de l’UE demeure floue, pourrait prendre en charge des missions diplomatiques dans le domaine énergétique.

Afin de renforcer la sécurité des approvisionnements de l’UE en pétrole et en gaz, la Commission européenne a publié le 13 novembre 2008 une communication proposant une analyse stratégique sur l’énergie. (EURACTIV.fr 13/11/2008). 

La communication entend ainsi réformer la directive qui faisait obligation aux États membres de maintenir un niveau minimum de stocks de pétrole brut et de produits pétroliers. L’exécutif européen souhaite améliorer le régime obligatoire de stocks de pétrole, en vigueur depuis 1968. Disponibilité de stocks, clarification des procédures en cas d’urgence, mise en conformité et simplification des procédures de contrôle sont les principaux éléments du projet.

Concernant le gaz, la communication met en évidence les fortes disparités des marchés gaziers entre États membres. L’exécutif européen souligne aussi les carences en matière de coopération transfrontalière, dans l’éventualité d’une rupture d’approvisionnement ou de conditions climatiques extrêmes. En réponse à cette situation, la Commission a introduit une proposition de règlement qui abroge la directive de 2004 et vise à renforcer la solidarité entre États membres en matière d’approvisionnements gaziers.

 

Contexte

En mars 2007, le Conseil européen a pris des engagements pour mettre en place une politique européenne dans le domaine de l’énergie et du climat. Ces engagements ont été suivis de propositions de la Commission, présentées en septembre 2007 et janvier 2008 et connues sous le nom de paquet énergie-climat (Lire le dossier d’EURACTIV.fr). Des mesures visant à renforcer la sécurité énergétique de l’UE figurent dans ce paquet.

En outre, le Conseil européen de mars 2008 et le Parlement européen avait souligné l’importance de renforcer la sécurité énergétique et la dimension extérieure de la politique énergétique.

Le 21 avril 2008, Claude Mandil, ex-directeur de l’Agence Internationale de l’Energie, avait remis un rapport au premier ministre, François Fillon, sur la sécurité d’approvisionnement en Europe. C’est sur ce texte que se sont fondées les propositions de la Présidence française dans le domaine de l’énergie. 

Le programme indicatif nucléaire vise également à fournir une analyse factuelle sur le rôle que pourrait jouer le nucléaire face aux préoccupations croissantes en matière de sécurité d’approvisionnement énergétique et d’émissions de CO2. Une mise à jour de ce programme a été présentée en novembre 2008.

Les évènements géorgiens de l’été 2008 et la crise entre la Russie et l’Ukraine de janvier 2009 ont enfin de nouveau rappelé aux Européens l’importance d’une politique coordonnée dans le domaine de l’énergie pour renforcer la sécurité énergétique de l’UE.

 La seconde révision stratégique sur l’énergie de la Commission présentée par la Commission en novembre porte essentiellement sur la question de la sécurité des approvisionnements et des relations extérieures.   

Positions

UE-Russie

Devant le Parlement, le président du groupe PPE-DE, Joseph Daul, a déclaré après le sommet du 1er septembre que la crise mettait en évidence le besoin de diversification de l’approvisionnement énergétique européen.

A une question sur le projet de Gazoduc Nabucco posée lors d’une conférence organisée par l’Ifri en juin 2008, Fabrice Noilhan, conseiller technique à la direction générale de l’énergie et des matières premières du ministère de l’Ecologie, du développement durable et de l’aménagement durable, a souligné que ce projet se heurtait à deux difficultés de fond. La première est qu’il n’y a pas suffisamment de gaz disponible à transporter. La seconde est que la rentabilité du projet est plus qu’aléatoire.

Rapport Mandil

Le porte-parole de la DG Energie à la Commission européenne, Ferran Tarradellas Espuny, estime que le rapport de Claude Mandil est « très utile et pertinent », La Commission européenne, il l’assure, s’inspirera du rapport de M. Mandil pour son futur Plan sur la sécurité énergétique qu’elle lancera courant novembre 2008. « Le nouveau Plan de la Commission européenne sera une mise à jour des Livres verts précédents qui ne prenaient pas en compte la hausse vertigineuse du prix du baril de pétrole et l’intérêt fort de l’UE pour les énergies renouvelables »

Projets de la Commission

Le président de la Commission de régulation de l’énergie française (CRE), Philippe de Ladoucette, se déclare quant à lui «globalement favorable » aux travaux européens en cours sur la coordination des réseaux de transport de l’énergie. «Les transporteurs doivent être régulés et contrôlés par l’agence européenne ainsi que par les régulateurs nationaux. Les régulateurs ne sauraient être placés sur le même plan que les transporteurs. Nous souhaitons que la future agence améliore et harmonise les règles de marché européen de l’énergie et de sûreté d’exploitation, et prévienne ainsi les blackouts.»

Dominique Maillard, Président du directoire du réseau de transport d’électricité français (RTE), considère que «la hausse des interconnexions et des collaborations entre gestionnaires de réseaux électriques européens appelle à un renforcement de la coordination européenne. Il est essentiel de maintenir un niveau élevé de sécurité énergétique dans le cadre de la mise en œuvre d’un marché de l’énergie européen».

Pour EDF, la sécurité des approvisionnements énergétiques de l’UE doit reposer sur un cadre réglementaire stable. « C’est un préalable nécessaire pour savoir comment calibrer les investissements à venir. Mais il faut y inclure les négociations sur le paquet énergie-climat. La transformation du système d’échange de quotas d’émissions permet par exemple d’être plus interactif avec les autres systèmes européens et de prendre en compte les négociations multilatérales pour y adjoindre les négociations communautaires. » Autre point important, selon l’opérateur historique, « favoriser l’intégration des systèmes électriques régionaux et mettre en place un bouquet énergétique équilibré, meilleure garantie pour assurer une bonne sécurité énergétique à long terme ».

Chercheur à l’IFRI-Bruxelles, Susanne Nies estime que les instruments de solidarité énergétique sont faibles. Le Traité de Lisbonne pose le principe de solidarité « qui est très intéressant et qui signifiera que lorsqu’un État membre est victime d’un chantage, les autres lui viendront en secours ». Selon elle, il faut renforcer la sécurité énergétique sur un plan externe. «La clause anti-Gasprom impose un principe de réciprocité aux investisseurs étrangers, dont l’origine des fonds est souvent opaque. C’est une bonne arme de défense commerciale pour l’UE».

Calendrier

  • 21 avril 2008 : remise du rapport de Claude Mandil sur la sécurité énergétique à François Fillon 
  • 26-27 juin 2008  : sommet UE/Russie  : négociations pour un nouvel accord de partenariat et de coopération (introduction d’un chapitre sur l’énergie)
  • Janvier 2009  : Crise russo-ukrainienne sur le gaz
  • 25 juin 2009  : Adoption par le Conseil du 3ème paquet énergie
  • Décembre 2009 : Vote du Conseil énergie sur la proposition de règlement relative à la sécurité des approvisionnements gaziers
  • 2011 : Examen par la Commission européenne des plans nationaux de prévention et d’urgence en matière d’approvisionnement en gaz
  • 2014 : Entrée en vigueur des plans nationaux sur le gaz

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