La réponse européenne aux prix élevés du pétrole [FR]

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Alors que les prix record du carburant ont suscité une vague de protestation en Europe au printemps 2008, l’UE prépare actuellement des mesures politiques à court et long terme pour faire face au problème. Ces mesures comprennent des allégements fiscaux pour les économies d’énergie ainsi qu’une augmentation de la transparence par rapport aux réserves de pétrole disponibles.

L’augmentation continue des prix du pétrole a touché l’Europe dans une mesure sans précédent depuis la crise du pétrole des années 1970. Les prix ont atteint des sommets en 2008, le pétrole brut s’échangeant au prix record de 147 dollars en juillet. Certains observateurs ont même prédit que le baril de pétrole allait facilement dépasser les 200 dollars en 2009, ce qui semble pourtant être de plus en plus improbable en raison de la menace d’une récession économique.

Des protestations contre l’augmentation des prix du carburant se sont élevées en Europe : en juin, des pêcheurs ont instauré des blocus en France, en Espagne, en Italie, au Portugal et au Royaume-Uni (EURACTIV 02/06/08). La colère s’est aussi propagée à d’autres secteurs, notamment le transport et l’agriculture. En France, des milliers d’agriculteurs ont bloqué des dépôts de pétrole lors de manifestations qui ont eu lieu dans tout le pays. Pendant la même période, les producteurs de lait allemands se sont mis en grève, accusant l’augmentation des prix du carburant d’être à l’origine de la hausse de leurs coûts d’exploitation. Des agriculteurs autrichiens, danois, néerlandais et belges se sont ralliés à leur cause. Les chauffeurs de poids lourds et de taxis ont également bloqué les rues de Londres, Paris et Sofia, demandant que le gouvernement leur vienne en aide.   

Toutefois, les gouvernements européens sont divisées sur la question de la gestion de la crise. Alors que les protestataires exigent des allégements fiscaux, certains gouvernements et des associations de consommateurs sont préoccupés par le fait que de telles mesures conduiraient simplement à des déficits des recettes publiques et encourageraient les secteurs à consommer plus de carburant, au détriment de l’environnement. 

La Commission européenne a initialement résisté aux appels du président français Nicolas Sarkozy demandant de proposer des mesures. Mais finalement, elle a dû céder face à la pression et a présenté une série de propositions très vastes en matière de fiscalité qui ont été discutées lors du sommet de l’UE des 19 et 20 juin 2008.  

Des propositions faisant suite au sommet sont attendues avant la fin de l’année. 

Pour commencer : des mesures à long terme

Les piliers de l’approche de l’UE pour répondre aux prix du pétrole qui ne cessent d’augmenter sont des mesures à long-terme que la Commission européenne a proposées dans son paquet climat et énergie du mois de janvier 2007 (lire le LinksDossier EURACTIV).

Pour l’exécutif européen, la réponse devrait se fonder sur l’hypothèse selon laquelle les prix devraient rester élevés dans le moyen et le long terme. C’est pour cette raison qu’il a insisté sur le fait que dans le long terme, les mesures devraient préparer les économies européennes à s’adapter au nouvel environnement créé par les prix du pétrole.

Au cœur de notre approche figure la mise en œuvre complète des propositions de la Commission en matière d’énergie et de climat, notamment la diversification croissante de l’énergie, la sécurité de l’approvisionnement énergétique et l’efficacité énergétique, a déclaré le président de la Commission José Manuel Barroso. La principale mesure doit rendre l’UE plus efficace par rapport à l’utilisation de l’énergie et moins dépendante des carburants fossiles, a indiqué l’exécutif européen dans une déclaration du mois de juin. 

Toutefois, la Commission a également reconnu que des mesures à court terme doivent être prises pour amortir les répercussions à court terme de ces ajustements sur ceux qui sont les plus vulnérables dans notre société.  

Adapter les mesures fiscales de l’UE

Dans un document d’orientation présenté en juin 2008, la Commission avait promis des allégements fiscaux pour atténuer les effets à court et à long terme de l’augmentation des prix du carburant sur les tranches les plus pauvres de la population européen. Le document a annoncé les mesures suivantes, qui devraient être prises d’ici la fin 2008 :

  • une révision de la directive sur la taxation de l’énergie
  • une révision de la directive Eurovignette, qui devrait permettre les pays européens de taxer les utilisateurs de la route ; 
  • un rapport sur l’utilisation des incitations fiscales pour encourager les économies d’énergie, par exemple des taux de TVA réduits. 

L’exécutif européen a également souligné que certains secteurs de l’économie sont actuellement privilégiés par rapport à d’autres car les carburants utilisés dans l’aviation et le transport maritime ne sont pas taxés pour le moment. Toutefois, il n’a pour l’instant annoncé aucune mesure spécifique pour ces secteurs.

Aide ciblée pour les pêcheurs et pour les ménages pauvres

Parallèlement, afin de répondre aux problèmes les plus urgents, la Commission a déclaré qu’elle permettrait aux pays de l’UE d’accorder des aides ciblées aux ménages pauvres à condition que les mesures soient « temporaires, sans effet de distorsion et qu’elles n’entravent pas des ajustements à plus long terme par rapport aux prix plus élevés ».

Pour l’industrie de la pêche, le président de la Commission José Manuel Barroso a proposé d’augmenter le montant de l’aide directe de l’UE destinée aux pêcheurs, à condition que cette mesure soit accompagnée d’une réduction de la capacité de pêche (EURACTIV 18/06/08).

Une taxe sur les gains des entreprises pétrolières ?

Une autre idée, mise en avant par le ministre italien des Finances Giulio Tremonti, est d’imposer une taxe sur les gains exceptionnels accumulés par les entreprises pétrolières depuis que les prix ont commencé à monter en flèche. 

La proposition a été débattue par les chefs d’Etat et de gouvernement européens lors d’un sommet de l’UE du mois de juin à Bruxelles et elle a été soutenue par le commissaire européen chargé de la fiscalité László Kovács.

Dans un entretien avec EURACTIV Hongrie, László Kovács a indiqué qu’une telle taxe pourrait compenser les couches les plus pauvres de la population. Mais il a souligné qu’il ne s’agissait que d’une recommandation, rien d’impératif, et que les Etats membres seraient libres de décider s’ils veulent ou non utiliser des revenus additionnels. Le surplus d’argent pourrait être utilisé pour toutes sortes de compensations, allant de l’assistance sociale aux subventions alimentaires, a-t-il déclaré, en ajoutant que la Commission n’émet pas de recommandations sur ce point. Il a en outre affirmé qu’une option serait d’utiliser le surplus d’argent pour subventionner la R&D dans le domaine des énergies renouvelables et d’autres projets à long terme. 

Toutefois, face aux nombreuses autres propositions visant à répondre à l’augmentation du prix du pétrole, les dirigeants européens ne sont pas parvenus à se mettre d’accord sur les mesures quant à la manière de procéder (EURACTIV 20/06/08).

Autre idée rejetée : la réduction de la TVA et du droit d’accise 

La Commission a tout d’abord rejeté les appels du président français Nicolas Sarkozy à instaurer un plafond à la TVA sur le carburant des pêcheurs, indiquant que des mesures de taxation pourrait entraîner un cercle vicieux car d’autres secteurs pourraient ensuite demander la même mesure. La Commission a également souligné qu’une telle décision pourrait lancer un faux signal aux pays producteurs de pétrole. En effet, ils pourraient croire que les pays européens sont prêts à amortir des prix plus élevés en modifiant leur système de taxation. 

Sur cette question, la chancelière allemande Angela Merkel et le Premier ministre suédois Fredrik Reinfedt se sont rangés du côté de la Commission. 

Dans l’entretien à EURACTIV Hongrie, le commissaire M. Kovács a rejeté la proposition de réduire les droits d’accise sur les carburants comme moyen de faire baisser les prix à la pompe. « Si le consommateur ne subit pas les effets de l’augmentation des prix du pétrole, il ne changera pas ses habitudes de consommation et ne réalisera pas davantage d’économies […]. Ce qui pourrait conduire à ce qu’un impôt éventuel sur le revenu finisse dans le budget des pays producteurs de pétrole. Et ce n’est certainement pas notre but ».

Selon les estimations de la Commission, l’augmentation des prix moyens du pétrole en 2008 par rapport à l’année précédente pourrait se traduire par une augmentation de près de 80 milliards d’euros dans le transfert annuel du revenu de l’UE aux pays producteurs de pétrole. 

Augmenter la transparence des réserves de pétrole

Dans l’initiative figure également une proposition de la Commission de publier un inventaire européen hebdomadaire des réserves de pétrole afin d’améliorer la transparence du marché et d’empêcher une spéculation excessive. L’UE publie actuellement des inventaires pétroliers une fois par mois, alors que les Etats-Unis, le Japon et la Corée du Sud  publient déjà ces informations hebdomadairement. 

Les ministres européens des Finances ont soutenu l’idée lors d’une rencontre le 8 juillet. La Commission devrait présenter une proposition avant la fin 2008. 

Mais les représentants de l’industrie doutent que ces données seraient utiles et soulignent le fait que les inventaires hebdomadaires américains ne sont souvent pas fiables. Le fait que les informations sur les réserves de pétrole sont publiées une fois par semaine aux Etats-Unis ne fournit aucune certitude aux marchés », a indiqué Isabelle Muller, secrétaire générale d’Europia, l’association européenne des raffineurs de pétrole. En effet, on constate plutôt une tendance contraire parce que les rapports sur les réserves sont souvent inexactes, a-t-elle relevé, en ajoutant qu’à cause de cela, les acteurs économiques prennent des décisions en se fondant sur des informations erronées.  

Une solution qui est envisagée par la Commission est de compiler les moyennes des chiffres pour une semaine donnée. L’exécutif européen travaille actuellement sur une étude de faisabilité pour comparer les coûts et les avantages d’un tel système, a indiqué Mme Muller. 

Augmenter les réserves pétrolières d’urgence ?

Au début du mois d’avril, la Commission a lancé une consultation pour savoir s’il fait augmenter les réserves pétrolières d’urgence pour prévenir une crise potentielle de l’approvisionnement. Des doutes au sujet de la disponibilité des réserves dans le contexte de la crise actuelle ou d’une crise potentielle à l’avenir pourrait conduire à une spéculation sur le marché et accroître la volatilité des prix, a déclaré l’exécutif européen. 

Un grand nombre de pays européens, en particulier en Europe de l’Est, ne disposent pas d’un équipement adéquat pour répondre à une crise potentielle. Selon les règles actuelles, tous les pays doivent détenir une quantité de pétrole suffisante pour 90 jours afin de pouvoir gérer les perturbations potentielles de l’approvisionnement. Mais une période transition s’applique pour les Etats membres d’Europe centrale et orientale, qui ont rejoint l’UE en 2004.

Selon la Commission, il n’y a pas besoin de clarifier les rôles entre l’exécutif européen, les Etats membre et l’Agence internationale de l’énergie (AIE), basée à Paris. Alors que l’AIE prévoit des mesures en cas de perturbations de l’approvisionnement, neuf pays européens (la Bulgarie, Chypre, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Roumanie et la Slovénie) ne sont actuellement pas membres de l’AIE, a souligné la Commission. La Pologne est devenue membre de l’AIE entre-temps. 

Selon l’exécutif européen, une telle confusion dans la distribution des rôles pourrait retarder les mesures pour rendre les réserves pétrolières d’urgence disponibles. Dans trois pays, toutes les réserves sont détenues par le gouvernement ou par une agence. Dans huit pays, toutes les réserves sont détenues par les industries pétrolières, alors que la majorité des Etats membres ont un système mixte, a noté la Commission. 

En cas de perturbations, le niveau général des réserves pourrait également être augmenté, selon l’exécutif européen. Il a en outre ajouté que si la différence entre les réserves symboliques de 90 jours et les niveaux réels disponibles lors d’une crise sont importants, la demande du Parlement d’augmenter les obligations en matière de réserves à 120 jours pourrait s’avérer raisonnable.  

La dépendance au diesel et une capacité de raffinage insuffisante

Parallèlement, les représentants de l’industrie pétrolière sont de plus en plus inquiets au sujet des prix du diesel, qui ont atteint désormais des niveaux proches de ceux de l’essence à la pompe (près de 1,4 euros en Italie, en France et en Allemagne en mai 2008). 

Selon European Biodiesel Board (EBB), une association professionnelle, les prix élevés du diesel résultent non seulement de l’augmentation des prix du pétrole mais également et surtout de la situation extrêmement inquiétante du manque croissant de diesel européen. Les spécialistes de l’industrie affirment que la situation est due au fait que la capacité de raffinage est insuffisante en Europe, alors que la demande d’essence et de kérosène ne cesse d’augmenter. 

En conséquence, l’UE importe de plus en plus de diesel, principalement de la Russie. L’année dernière [2007], nous avons importé plus de 30 millions de tonnes de diesel de la Russie, a indiqué EBB, l’équivalent de la consommation annuelle de l’Allemagne, qui selon l’association devrait probablement augmenter pour atteindre plus de 50 millions de tonnes dans les années à venir. 

En outre, tenant compte du fait que les véhicules dotés d’un moteur diesel qui sont actuellement vendus en Europe sont en augmentation, une telle dépendance ne pourrait que s’aggraver, a prévenu EBB. Selon l’association, la dépendance de plus en plus grande à la Russie constitue une faiblesse stratégique évidente. Selon l’ACEA, une association européenne de constructeurs automobiles, les véhicules diesel représentent jusqu’ici déjà plus de 70  % des nouveaux véhicules enregistrés dans des pays comme la France, la Belgique et l’Italie. 

L’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) a insisté sur le fait qu’il y a suffisamment de pétrole sur le marché, soulignant que l’augmentation des prix n’a aucun lien avec les problèmes d’approvisionnement. Prononçant un discours lors du Congrès mondial du pétrole en juin 2008, Abdalla Salem El-Badri, secrétaire général de l’OPEP, a indiqué qu’il n’y avait pas de pénurie de pétrole brut et que les niveaux des réserves se portaient bien. Soyons au clair sur ce point, a-t-il affirmé : s’il faut plus de pétrole brut, nous allons en fournir, ajoutant qu’il ne voyait pas l’intérêt de fournir plus de pétrole s’il n’y avait pas de demande.  

Au lieu de s’en prendre au problème de l’approvisionnement, l’organisation met en cause la spéculation sur les marchés de matières premières. Il est évident dans les faits que plus de 70 % des futurs contrats sur le NYMEX sont détenus actuellement par des spéculateurs, a souligné M. El-Badri. Il a en outre ajouté que le problème n’est pas le volume mais le prix. L’OPEP accuse également les complications géopolitiques telles que le conflit en Irak, laissant entendre que les pays consommateurs de pétrole devraient augmenter leur capacité de raffinage afin d’éviter des embouteillages dans l’approvisionnement. 

Lors d’un discours prononcé après la rencontre UE-OPEP en juin, le ministre français de l’Ecologie Jean-Louis Borloo s’est dit d’accord avec l’analyse de l’OPEP, indiquant qu’il était frappé par le découplage entre l’approvisionnement et l’intense activité sur les marchés financiers autour des produit dérivés du pétrole. Aujourd’hui, il y a 20 fois plus de barils papiers en circulation que de vrais barils, a fait remarquer M. Borloo. Selon lui, la même observation peut être faite pour toutes les autres matières premières, mais c’est tout particulièrement le cas pour l’énergie et la nourriture. 

Isabelle Muller, la secrétaire générale d’Europia, une organisation représentant l’industrie pétrolière, a reconnu que le lien entre les prix et la spéculation est un des problèmes. Mais elle a rejeté les affirmations selon lesquelles la capacité de raffinage serait insuffisante en Europe, soulignant que les investissements excessifs effectués durant les années 1980 amortissent les chocs pétroliers. « Ces 25 dernières années, aucun bénéfice n’a été pour ainsi dire réalisé dans le domaine du raffinage », a affirmé Mme Muller dans un entretien à EURACTIV. « C’est seulement ces dernières année que des marges décentes ont été atteintes pour notre industrie ».

Mme Muller est d’accord avec le fait qu’il n’y a actuellement pas assez de capacité de raffinage du diesel en Europe. Elle a toutefois relevé que la pénurie est principalement due aux réglementations environnementales qui freinent les investissements. Selon elle, répondre à la demande européenne de diesel « pourrait conduire à une augmentation de plus de 50 % des émissions de CO2 par rapport à aujourd’hui ». Et puisque les émissions doivent être réduites d’au moins 20 % d’ici 2020, elle a souligné que cela limite les possibilités d’augmenter la capacité de raffinage. « Ce qui nous préoccupe, c’est le fait que c’est seulement en Europe que nous devons payer pour les émissions de CO2 et nulle part ailleurs. Il s’agit d’un désavantage pour l’Europe en matière de compétitivité. Dès que nous aurons des prix du carbone internationaux, les désavantages disparaîtrons et des décisions d’investir en Europe ou ailleurs pourraient à égalité ». 

Selon le European Biodiesel Board (EBB), une association représentant les producteurs européens de biocarburants, qui utilisent notamment du colza, des huiles pour fritures et des graisses animales comme charges de raffinages, les biocarburants sont une solution pragmatiques et écologique à l’augmentation des prix du pétrole et du diesel. 

L’EBB a indiqué que les biocarburants pouvaient fournir une solution immédiate pour aider à combler le vide en matière de dépendance européenne au diesel, étant donné que de plus en plus de diesel est actuellement importé en UE en raison de la capacité de raffinage insuffisante. Selon l’EBB, développer le secteur des biocarburants pourrait jouer un rôle pragmatique en vue de réduire les prix du diesel au détail puisque cela permettrait de couvrir une plus grande partie de la demande marginale. 

Un groupe de huit associations représentant le secteur des appareils électroménagers tels que les ampoules électriques à faible consommation énergétique et les produits d’isolation des bâtiments a lancé une campagne commune pour l’efficacité énergétique. Alors que les prix mondiaux de l’énergie ne sont pas susceptibles d’harmoniser l’action européenne, l’harmonisation pourrait se faire par une réduction des dépenses totales en utilisant mieux les approvisionnements existants. C’est ce qu’a indiqué le groupe en soulignant l’énorme potentiel inexploité des technologies existantes. 

Le groupe a souligné que le plan de la Commission relatif à l’efficacité énergétique, adopté en 2006, avait estimé le potentiel annuel de l’Europe d’ici 2020 en matière d’économies énergétiques à plus de 100 milliards d’euros. Le prix du baril de pétrole a plus que doublé depuis, ont-ils indiqué, ajoutant que c’est la raison pour laquelle le potentiel d’économie des mesures d’efficacité énergétique a sensiblement augmenté. 

Diminuer la consommation énergétique des ménages et d’autres secteurs de l’économie est donc la solution aux prix élevés de l’énergie, a souligné le groupe. Dans une déclaration commune, ils ont appelé la Commission à : 

  • fixer un objectif contraignant pour améliorer l’efficacité énergétique de 20 % d’ici 2020 ; 
  • augmenter les mesures d’incitation pour les investissements dans le domaine de l’efficacité énergétique ;
  • faire preuve d’un plus grand engagement à l’égard du renforcement de la législation existante sur l’efficacité énergétique. 
  • Juillet 2008 :  le prix du pétrole atteint les 147 dollars le baril
  • 8 juillet 2008 : les ministres européens des Finances proposent de publier toutes les semaines des données sur les réserves de pétrole disponibles. 
  • Nov. 2008  : le prix du pétrole repasse sous la barre des 50 dollars après avoir atteint les plus hauts niveaux depuis des années, en raison de la récession économique mondiale.
  • 2009 (?)  : la commission doit présenter une proposition sur la transparence relative aux réserves de pétrole. 
  • 2009 (?) : la Commission doit présenter un paquet sur la fiscalité écologique qui devrait inclure : 
    • un rapport sur l’utilisation des mesures d’incitation fiscale ; 
    • une proposition relative à une réduction des taux de TVA pour encourager l’économie d’énergie ; 
    • une proposition de révision de la directive sur la fiscalité de l’énergie ; 
    • une révision de la directive Eurovignette sur la tarification routière des camions. 

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