Les enjeux du renouvellement des concessions hydroélectriques

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Conformément à la libéralisation du secteur de l’énergie décidée par l’Union européenne, la France va ouvrir à la concurrence les ouvrages hydroélectriques. Jusqu’en 2015, 49 ouvrages vont être soumis à appel d’offre.

Enjeux

Les critères officiels

Le communiqué du ministère du 22 avril 2010, précise que les futurs candidats devront avoir les capacités techniques et financières suffisantes pour exploiter les ouvrages en toute sécurité. Ils seront sélectionnés selon trois critères  : énergétique, financier et environnemental. « Il est difficile de résoudre l’équilibre entre ces facteurs », explique le chef du bureau Production électrique à la sous-direction des systèmes électriques et énergies renouvelables du ministère du Développement durable, Charles-Antoine Louët*. Selon lui, le ministère « ne recherche pas un candidat mais un projet convaincant, un coup de cœur. Nous voulons innover ».

  • Le critère énergétique

Il vise la capacité des opérateurs à moderniser les installations existantes ou à ajouter des équipements additionnels. Malgré le bon état général des ouvrages, des travaux seraient à prévoir pour se mettre en conformité avec le droit. L’État a été, selon l’avocat associé au cabinet Huglo-Lepage, Arnaud Gossement, « gentil jusqu’à présent avec EDF à ce sujet ». Les candidats demandent quant à eux que les travaux soient facilités. « La France, pays promoteur de grands projets industriel, n’aide plus. Il faut du capital et une grande volonté notamment pour obtenir des permis. Le chemin de croix n’est pas terminé. Investir en France pour un énergéticien étranger doit pouvoir se faire », insiste Loïc Capéran, directeur général de Poweo. L’entreprise s’est associée avec l’Autrichien Verbund dans le domaine de l’énergie hydro-électrique.

  • Le critère financier

Les concessionnaires devront s’acquitter d’une redevance hydroélectrique proportionnelle au chiffre d’affaires de l’ouvrage. Mais elle sera également plafonnée. Le produit de cette redevance sera réparti à parts égales entre l’État et les collectivités locales.

De plus, certaines concessions, qui représentent 2300 MW au total, pourraient faire l’objet d’une rupture de contrat anticipée. L’État et EDF, le gestionnaire actuel, discutent actuellement d’un tarif d’indemnisation. Ce dédommagement sera « égal à l’actualisation de l’excédent brut d’exploitation moyen sur les cinq meilleures des sept dernières années ou sur la dernière année si celle-ci est plus avantageuse », précise le ministère. Pour le futur concédant, la somme versée au titre de l’indemnisation augmentera mécaniquement le ticket d’entrée. « On parle de la valeur du manque à gagner pour des années où les règles du marché vont s’établir. Ce que vaudra l’hydraulique sur les dix prochaines années n’est pas facile à déterminer. Ce n’est pas très pertinent de se baser sur le passé », précise le directeur de la division Production ingénierie hydraulique d’EDF, Jean-François Astolfi.

  • Le critère environnemental

Il vise à protéger les écosystèmes. Les candidats devront respecter la Convention d’engagements pour le développement d’une hydroélectricité durable, signée le 23 juin de 2010. Elle concilie à la fois la nécessité de développer l’hydroélectricité, tout en respectant et en préservant les milieux naturels. Fruit d’un travail d’un an et demi, elle constitue un socle commun et partagé entre les élus des territoires, les entreprises productrices d’électricité, les associations et ONG de protection de l’environnement et les pêcheurs.

« Il y a une extraordinaire explosion du droit environnemental. L’hydroélectrique doit être durable, selon le Grenelle. Le droit institue des mesures compensatoires, pour qu’il n’y ait aucune perte nette pour la biodiversité », rappelle M. Gossement.

L’intégration de l’ensemble des usages non énergétiques de l’eau rentre aussi dans ce critère. Le partage de l’eau est un enjeu essentiel dans les vallées  : ce sera un élément « crucial » dans le choix des candidats, selon M. Louët. L’eau utilisée par les ouvrages l’est également en amont et en aval des installations, que ce soit pour l’irrigation, l’agriculture, la navigation, la pêche, le tourisme ou encore en réserve d’eau potable. « Le débit est artificialisé (par les ouvrages, ndlr). Il y a donc un impact sur l’aval. Comment les acteurs en aval vont-ils être pris en considération ? », s’inquiète le directeur de l’Etablissement public territorial du bassin de la Dordogne, Guy Pustelnik. « Que ce soit par le préfet coordinateur, ou lors de l’enquête publique, dans les procédures ouvertes, il n’y a pas de lignes administratives, tout le monde peut s’exprimer », répond M. Louët.

Les critères supplémentaires

  • Le territoire

Les installations s’insèrent dans un territoire, son économie et son aménagement. Ainsi, les concessionnaires, mais aussi l’État, doivent prendre en compte les acteurs locaux, qu’ils soient élus ou industriels, pour respecter l’ancrage local des ouvrages. Les utilisateurs de l’eau seront consultés par le préfet coordinateur de bassin et lors de l’enquête publique.

« Il ne faut pas choisir un opérateur mais un projet de territoire. L’enjeu n’est pas de gagner une concession mais de pouvoir l’exploiter », met en garde M. Gossement. Le lot « Dordogne », comporte, par exemple, 12 ouvrages pour une puissance de 1551 MW répartis sur quatre départements. « Les installations font vivre une commune, l’ensemble d’un Pays. Elles permettent d’accompagner les territoires », explique le vice-président de l’Association nationale des élus de montagne (Anem) et vice-président du conseil général de la Haute-Loire, Jean Digonnet.

Les acteurs locaux souhaitent être largement associés au processus de décision et plus largement, au développement des ouvrages hydroélectriques. « Nous ne sommes pas concessionnaires mais nous espérons être pris en compte par l’État et les candidats. Nous avons du mal à nous faire entendre », s’inquiète le délégué général de l’Anem, Pierre Bretel. Il redoute que l’expérience de la Convention d’engagement  pour le développement d’une hydroélectricité durable, pour laquelle ils avaient été peu consultés, ne se répète. « Les élus ne sont pas directement décideurs. Mais ce sont des personnes dont l’avis doit compter. Ce sont des acteurs incontournables », précise M. Astolfi.

  • Le personnel

Les ouvrages hydroélectriques sont souvent les principaux employeurs dans les vallées. Mais les documents du ministère omettent l’aspect social du renouvellement. Ce qui inquiète les syndicats et les élus. Selon le code du travail, les contrats de travail en cours au jour de la cession subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l’entreprise. Pour le ministère, le personnel devrait être « a priori » sollicité par le nouveau repreneur, car il résulte de l’ouvrage électrique et non du concessionnaire.

Cependant, la situation du personnel est complexe car une concession n’est ni une société, ni une entité juridique autonome. Le transfert est donc mal défini. « L’État initie l’impact social avec le renouvellement des concessions, explique M. Astolfi. Il doit avoir une position plus affirmé que le simple renvoi au code du travail, notamment sur l’obligation ou la possibilité de passer chez le repreneur. Certains personnels ne sont pas permanents dans une centrale, ils sont mutualisés dans un groupe de centrales dont certaines ne sont pas concernées par le renouvellement. Ou place-t-on le curseur ? »

De leur coté, les candidats se veulent rassurants. « Le personnel a un très haut niveau de compétences professionnelles, il est non amovible, on n’imagine pas exporter le savoir-faire dans d’autres vallées », précise M. Capéran. « Nous voulons privilégier l’emploi local qui connait la région. Des choses peuvent être faites en termes de salaires ou de conditions de travail », renchérit le directeur des activités Europe de l’Ouest d’Alpiq, Jean-Philippe Rochon. Pour le responsable collectif Hydraulique à la Fédération nationale des Mines et de l’Industrie-CGT, Robert Gerenton, « la vallée du Rhône doit servir de référence» aux candidats. En 2006, l’expiration du Contrat global d’exploitation entre la Compagnie nationale du Rhône (CNR) et EDF a fait de la CNR l’unique gestionnaire des ouvrages de la vallée. Lors de cette concession, elle a intégré les effectifs d’EDF, soit 301 agents à son personnel.

Les enjeux du calendrier

Les premiers appels d’offre pour le renouvellement de concessions, correspondant à 5300 MW, devraient être lancés avant la fin de l’année, « à six mois près », indique le ministère.  Ils concernent le lot du Lac Mort, dans les Alpes, et celui d’Ossau, dans les Pyrénées. Les autres appels d’offres s’échelonneront jusqu’en 2015. « C’est un projet nouveau, lourd et complexe. Les enjeux sont importants. C’est difficile de parler avec plus de précision », explique M. Louët.

Le flou du calendrier, notamment sur la date de lancement des appels d’offre, inquiète les candidats. « Il est difficile de mobiliser une équipe sans avoir de visibilité sur le calendrier », explique M. Rochon. « C’est fastidieux et coûteux  : nous investissons depuis deux ans dans l’exercice », ajoute M.Capéran.

Les candidats craignent la brièveté des délais du processus de sélection. « Si vous lancez un appel d’offre et que nous avons trois mois pour y répondre, il y aura de grandes chances pour que le sortant le remporte », s’inquiète le président d’Enel France, Michel Crémieux. « La question fondamentale est de savoir comment construire un projet dans un délai correct. Nous n’avons aucune intention de prendre le système de vitesse », précise M. Louët. D’autres candidats craignent que les gestionnaires historiques ne soient avantagés. « Il n’y a pas de chasse gardée, répond M. Louët. Si nous faisons tout ce travail, je pense que ce n’est pas pour remettre les mêmes aux mêmes endroits. »

Une occasion unique de libéraliser

Actuellement, 80% de l’électricité française est encore produite par EDF. Le renouvellement des concessions hydrauliques est, pour les concurrents, l’occasion de produire leur propre électricité. Le renouvellement des concessions est une opportunité d’ouverture et de libéralisation du marché. Selon Enel et Alpiq, cette ouverture permettra de diversifier les producteurs, comme c’est déjà le cas au niveau de la fourniture de l’électricité. La concurrence devrait donc être forte. Une dizaine d’opérateurs serait intéressée par les concessions. Selon leurs capacités techniques et financières, les candidats se positionnent différemment. Ainsi, Enel a annoncé qu’il souhaitait se porter candidat sur tous les lots « sauf peut-être pour les petits barrages ». Alpiq ou Poweo préfèrent se concentrer sur les lots les plus importants.

De leurs cotés, les opérateurs en place comptent a minima conserver les concessions qu’ils possèdent déjà. GDF-Suez répondra aux appels d’offre concernant ses actuelles installations. Ses filiales, la Shem et la Compagnie nationale du Rhône (CNR) étudieront au cas par cas les autres appels d’offre, précise t-on à GDF-Suez. Quant à EDF, l’entreprise remettra une proposition pour tous les appels d’offre.

 

* Les propos de MM. Bretel, Capéran, Crémieux, Digonnet, Gerenton, Gossement, Louët, Pustelnik et Rochon ont été recueillis lors de l’atelier-débat sur les enjeux du renouvellement des concessions hydroélectriques, organisé vendredi 1er octobre 2010 par EURACTIV.fr.

Contexte

L’hydraulique est la première énergie renouvelable en France et le parc français est le plus développé de l’Union européenne. Energie verte dont la production est la plus compétitive, elle est aussi la seule modulable, lorsqu’elle est associée à un réservoir (lac, barrage, etc.). La France doit atteindre 23% d’énergie renouvelable dans son mix énergétique en 2020. Le développement de l’hydraulique doit aider à respecter cette proportion imposée par le paquet énergie-climat, adopté par l’UE en décembre 2008.

En France, l’exploitation de l’énergie hydraulique des cours d’eau est régie par la loi du 16 octobre 1919. Le texte établit que l’énergie contenue dans les chutes d’eau est un bien national dont l’État se réserve l’usage. Les ouvrages dont la puissance excède 4,5 mégawatts (MW) sont placés sous le régime de la concession, qui, selon la loi Sapin de 1993, se réalise à la suite d’une procédure d’appel d’offre. L’État est propriétaire des ouvrages mais le cahier des charges confie de larges prérogatives au concessionnaire  : aménagement, entretien, respect des dispositions garantissant la sécurité et la protection de l’environnement.

Conformément à la libéralisation du secteur de l’énergie décidée par l’UE, la France va ouvrir à la concurrence le marché des installations hydroélectriques. Jusqu’à présent, les ouvrages ont été renouvelés de gré à gré entre l’État et les opérateurs en place, sans mise en concurrence. 20% du parc hydraulique sera soumis à des appels d’offres d’ici 2015.

Le ministère de l’Ecologie a présenté, le 22 avril 2010, le calendrier et la méthode de renouvellement de ces concessions. Le gouvernement a regroupé les ouvrages par vallée, afin de créer des ensembles cohérents sur les plans énergétique et environnemental. Ainsi, 49 ouvrages et deux systèmes d’augmentation de la puissance d’installations existantes, répartis en dix lots, sont à pourvoir. Ils représentent 5300 MW soit 12% de la production hydraulique française. Les ouvrages concernés par le renouvellement des concessions sont actuellement gérés par EDF (31 installations - 4000 MW), les autres (18 installations) par une filiale de GDF-Suez, la Société hydro électrique du Midi (Shem).

Positions

Le ministre à l’Ecologie, Jean-Louis Borloo a déclaré, dans un communiqué du 22 avril 2010 : « Cette étape majeure de la politique énergétique donne une nouvelle fois l’occasion d’illustrer, ainsi que l’a démontré le Grenelle Environnement, à quel point les enjeux environnementaux, énergétiques, et économiques sont imbriqués. Je suis certain que la mobilisation de tous les acteurs du monde hydroélectrique va permettre de hisser dans les prochaines années encore plus haut l’excellence française en terme de gestion performante des ouvrages hydroélectriques et d’intégration locale et environnementale. »

Le chef du bureau Production électrique à la sous-direction des systèmes électriques et énergies renouvelables du ministère du développement durable, Charles-Antoine Louët justifie les incertitudes du calendrier. « On essaie de faire cinq fois plus compliqué en trois fois moins de temps que le renouvellement de concessions normales ». Selon lui, le renouvellement comporte trois enjeux  : les délais, l’équité entre les critères et les candidats et la solidité juridique de la procédure. Le représentant du ministère met aussi en avant l’importance de la communication. M. Louët précise que le ministère travaille pour mettre en place une communication institutionnelle plus régulière. « Il est important de dégager une vision commune. Il ne peut rien arriver de pire qu’une situation où tout le monde est d’accord pour s’opposer », ajoute-t-il.

Le directeur de la division Production ingénierie hydraulique d’EDF, Jean-François Astolfi, se montre confiant mais ne sous-estime pas pour autant ses concurrents. « Nous abordons très sérieusement le renouvellement. Nous nous préparons pour gagner. Les concessions mises en concurrence dans le premier paquet sont des ouvrages très importants pour la production et le système électrique  : il y a des enjeux très significatifs. Nous sommes confiants et réalistes, la concurrence intéressera des gens sérieux qui nous ressemblent. Je ne mésestime aucun concurrent. Il faut se préparer à remettre une offre de grande qualité. EDF est un candidat sérieux, difficile à déloger mais le renouvellement n’est pas écrit d’avance ». Il rappelle aussi que EDF « a plus à perdre qu’à gagner. Nous avons plus de 4000 MW entre nos mains, forcément nous sommes plus menacés.»

GDF-Suez explique « aborder plutôt sereinement le renouvellement des concessions. Nous nous basons sur l’expertise et les compétences de nos deux filiales, la Société hydro électrique du Midi (Shem) et la Compagnie Nationale du Rhône (CNR). C’est la concurrence, il va falloir déposer les offres les plus pertinentes et les plus efficaces. Nous nous appuyons sur ce que nous savons faire au niveau des ouvrages et autour, comme mettre en valeur de la région, s’occuper du fleuve ou la prise en compte de la problématique environnementale ». 

« Nous sommes dans une logique "amont aval". Si nous voulons prendre des concessions hydrauliques, c’est aussi parce que nous sommes présents sur le marché aval, c’est-à-dire dans la fourniture d’électricité pour des clients en France », explique le directeur des activités Europe de l’Ouest d’Alpiq Jean-Philippe Rochon. Alpiq met en avant l’« acceptabilité sociale ou locale » des projets. M. Rochon rappelle que l’ouvrage hydroélectrique « est souvent le pilier de la vie locale, le principal employeur dans la vallée ». Ainsi, selon lui, « il y a des critères qui ne sont pas dans les décrets mais qui auraient du l’être. Tout d’abord, le critère social  : derrière les ouvrages, il y a des hommes, des personnes pour l’exploitation et la maintenance, c’est un vrai sujet social. Nous voulons privilégier l’emploi local qui connait la région et le développement économique local. Il faut prendre en compte les élus et les acteurs locaux ».

« L’ouverture du marché est timide  : l’électricité commercialisée est de l’énergie d’EDF à 80%. On veut booster les performances du parc électrique français. La concurrence peut améliorer la performance. Il faut équilibrer en amont ce que l’on a en aval avec la fourniture. Ce chantier est la seule occasion réellement importante de rentrer sur le marché », précise le président d’Enel France, Michel Crémieux. Il s’inquiète aussi de la relation candidat-élus locaux. « Comment nous adresserons-nous aux collectivités locales et sous quelles formes ? Nous n’imaginons pas un projet qui puisse ne pas avoir l’assentiment des collectivités locales. Nous attendons de l’État des réponses. »

« Compte tenu du retard de la loi Nome (Nouvelle organisation du marché de l’électricité) et de la façon dont elle a été engendrée, ouvrir le plus vite possible une partie du marché est un moyen de se faire pardonner, déclare Loïc Capéran, directeur général de Poweo. Le renouvellement de 5300 MW est unique, il crédibilisera le marché français ». Mais il s’inquiète de possibles « chasses gardées »  : « Certains bassins sont tellement importants que le gagnant est plus ou moins connu. Pour les bassins de 1500MW (Truyère  : 2014 MW et Dordogne  : 1551MW, ndlr), les étrangers auront peu de chance. »

Le renouvellement des concessions inquiètent les collectivités territoriales. « EDF accompagne les territoires de montagne. Nous avons des échanges très nets, dans le sens que l’on souhaitait. Nous voulons des liens et des échanges avec les opérateurs, explique le vice-président de l’Association nationale des élus de montagne (Anem) et vice-président du conseil général de la Haute-Loire, Jean Digonnet. Nous savons ce que nous avons, pas ce que nous pourrons trouver comme interlocuteurs demain. »

Le responsable du collectif hydraulique à la Fédération nationale des mines et de l’énergie CGT, Robert Gerenton, est revenu sur la « notion de lac de France ». « Pour l’instant, 8 milliards de m3 d’eaux sont gérés par un seul opérateur. Comment les ressources et le multi-usage de l’eau vont-ils être gérés demain ? Quand les communes, les collectivités, les régions voudront faire un autre usage de l’eau, comment pourront-elles y avoir recourt sans dépenser beaucoup d’argent ? », demande-t-il.

Selon Arnaud Gossement, avocat associé au cabinet Huglo-Lepage, les projets des candidats doivent avoir une « acceptabilité sociale ». « C’est très important de présenter le projet, de le défendre auprès d’élus. Il y a un enjeu au niveau de l’environnement politique et social, sans oublier l’enjeu sociologique. Que fait-on des petits producteurs d’électricités ? ». Pour lui, il est nécessaire que les producteurs communiquent aussi sur l’hydraulique auprès des citoyens. « Si vous demandez aux Français quelle est la première énergie renouvelable en France, ils vont répondront l’éolien, alors que c’est l’hydraulique. Celle-ci doit reconquérir une image. »

 

 

 

 

 

 

 

Calendrier

  • Fin 2010  : Lancement des appels d’offre pour le renouvellement des concessions du Lac Mort (Alpes) et d’Ossau (Pyrenées).
  • Début 2011  : Lancement des appels d’offre pour le renouvellement des concessions pyrénéennes du Têt et du Louron
  • Mi 2011  : Lancement des appels d’offre pour le renouvellement des concessions du Drac (Alpes) et de la Truyère (Massif Central)
  • Début 2012  : Lancement de l’appel d’offre pour le renouvellement des concessions alpines de Bissorte
  • Mi 2012  : Lancement de l’appel d’offre pour le renouvellement des concessions de la Dordogne (Massif Central), de Beaufortain et de la Brillanne-Largue (Alpes)
  • Fin 2013  : Attribution des lots du Lac Mort, d’Ossau, de Têt et de Louron
  • Mi 2014  : Attribution des lots du Drac, de la Truyère
  • Fin 2014  : Attribution du lot de la Bissorte
  • Fin 2015  : Attribution des lots de la Dordogne, de Beaufortain et de la Brillanne-Largue

Les dates sont à six mois près

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