Les Régions dans l’agenda climatique international

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Longtemps ignorées des négociations internationales, les Régions cherchent à s’imposer comme des acteurs à part entière dans la lutte contre le changement climatique. Leur action de lobbying en la matière s’est développée, mettant l’accent sur l’efficience de l’échelon infra-étatique.

Enjeux

La déclaration qui a finalement émergé à Copenhague est symptomatique de la difficulté d’accorder l’ensemble des États sur un texte unique. Selon des représentants de réseaux de collectivités, c’est pour cette raison que l’échelon local serait le plus efficient dans la mise en place des mesures d’atténuation et d’adaptation contre le changement climatique.

Copenhague « n’a pas été une défaite des collectivités », selon Ronan Dantec, président du Groupe de négociation sur le climat du réseau Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU) et chef de file des négociations pour les Régions au sommet de décembre 2009. Une mention dans le Préambule de la Convention de Copenhague, qui devait initialement être retenue, reconnaissait le rôle des Régions comme partie prenante dans la lutte contre le changement climatique, précise-t-il. « Aucun État ne peut atteindre ses engagements quantitatifs de réduction des gaz à effet de serre sans l’action des collectivités locales », estime-t-il.

Les petits pas de l’UE

Au plan européen, la négociation du paquet énergie-climat, adopté en décembre 2008, s’est déroulée entre États. Après la conclusion de l’accord, l’Union européenne a fait un petit pas dans le sens de l’échelon local à travers la Convention des maires, lancée le 29 janvier 2008. Adressée aux maires des villes et communes de l’Union européenne, cette charte encourage les signataires à s’engager officiellement à dépasser les objectifs des fameux « 3 x 20 » de l’Union européenne. Début septembre 2010, la liste recueille 1934 signatures et n’est pas encore close. Des villes comme Hambourg ou Paris ont affiché des objectifs ambitieux, avec respectivement 40% et 25% de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2020. Hambourg entend même porter un objectif de réduction de 80% d’ici 2050 et a été choisie comme capitale verte de l’Europe pour 2011.

La commission Environnement du Parlement européen a également inclus dans sa résolution du 19 octobre 2009, relative à la position de l’Union européenne lors de la Conférence de Copenhague, un amendement spécial appelant à promouvoir « l’engagement des villes et des collectivités locales et régionales dans le développement et la mise en œuvre de stratégies nationales sur le changement climatique ». Dans ses conclusions du 21 octobre 2009, le Conseil des ministres de l’Environnement est allé dans le même sens.

Une pluralité de réseaux

De nombreuses organisations œuvrent pour une reconnaissance internationale du rôle des Régions dans la lutte contre le changement climatique : le Climate Group, le Forum Global d’Associations de Régions (FOGAR), le Réseau de Gouvernements Régionaux pour un Développement Durable(Nrg4sd), Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU), l’Assemblée des Régions d’Europe (ARE), le Programme des Nations unis pour le développement (PNUD), le Conseil des Communes et Régions d’Europe (CCRE), le R20… Et la liste n’est pas exhaustive.

Pour toute personne non avertie, autant dire qu’il règne une certaine confusion, d’autant plus que les axes de travail de ces organisations, réseaux, et autres associations semblent similaires. Ils s’articulent autour du lobbying pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre d’une part, et du développement de partenariats Nord-Sud d’autre part.

Cette « confusion n’est qu’apparente », estime pourtant le directeur du Hub for Innovative Partnerships du PNUD, Christophe Nuttall, « chaque organisation a une tâche bien définie, une mission différente ». A titre d’exemples, le Climate Group ou le NRg4sd ont principalement une activité de lobbying, alors que le PNUD développe des projets sur le terrain dans les Régions du sud. Le FOGAR regroupe quant à lui une quinzaine d’associations qui défendent le rôle des Régions, là où le CGLU serait son équivalent pour les villes. Interrogé par EURACTIV.fr sur la concurrence entre toutes ces organisations, Ronan Dantec, estime avoir parlé d’une seule voix lors de la négociation à Copenhague, au nom de l’ensemble des réseaux, et défendu ainsi 12 amendements communs aux Régions.

Le R20, une atteinte à la crédibilité des Régions ?

Le R20 est un nouveau réseau qui regroupera les 20 plus Régions du monde les plus avancées en matière de changement climatique, dont l’Île-de-France. Il entend également lutter contre le changement climatique, en se réunissant en amont des grandes réunions internationales. Le gouverneur de la Californie, Arnold Schwarzenegger, président honoraire du R20, lancera officiellement ce réseau lors du 3e sommet des gouverneurs à Sacramento, du 15 au 17 novembre 2010.

Certains représentants des réseaux existants craignent un risque de prolifération des entités représentatives et un brouillage supplémentaire de la voix des Régions.

Et maintenant ?

Le contexte international est marqué par la nécessaire adoption d’un texte, sur lequel Copenhague a échoué à s’accorder. Pour autant, « Cancun ne sera pas la revanche de Copenhague », regrette Ronan Dantec. « L’espoir après Copenhague que la négociation allait avancer et qu’un certain nombre de points allaient être actés avant Cancun », s’est éteint selon lui après la dernière session préparatoire de Bonn.

Or, pour François Desrentes, directeur chargé des coopérations externes (nrg4SD) à la CRPM (Conférence des Régions Périphériques Maritimes), « c’est l’Union européenne qui a tiré les discussions vers le haut pendant très longtemps et fait preuve de volonté politique ». Après Copenhague, l’UE a, selon lui, été « échaudée et encaisse encore l’échec » sans pouvoir retrouver une dynamique nécessaire à l’avancée des négociations.

Le secteur privé conscient du rôle des Régions

En l’absence de pacte global sur la réduction des gaz à effet de serre certaines régions ont commencé à travailler avec le secteur privé. Les gouvernements régionaux entendent ainsi travailler avec les entreprises pour déployer des technologies pauvres en carbone. L’Assemblée des régions d’Europe et GE Energy ont par exemple conclu un partenariat pour soutenir la stratégie environnementale de l’UE en mettre en œuvre des solutions européennes aux niveaux régionaux et locaux.

Contexte

L’échec du sommet de Copenhague de décembre 2009 pèse sur la reprise de la négociation climatique en 2010. La prochaine conférence internationale de Cancun sur le climat, organisée du 29 novembre au 10 décembre, vise à relever le défi manqué de Copenhague, à savoir remplacer le protocole de Kyoto qui arrive à échéance en 2012. Un accord sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre paraît néanmoins peu probable. Cela ne fait d’ailleurs plus partie des priorités de l’Union européenne, a déclaré la commissaire à l’action climatique, Connie Hedegaard, mardi 14 septembre.

« 50 à 80% des actions concrètes visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et quasiment 100% des mesures d’adaptation aux conséquences du changement climatique sont conduites à un niveau infra-étatique », avait déclaré le précédent secrétaire exécutif de la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (UNFCCC) Yvo de Boer, à Pozna?, en 2008. Ces chiffres, mis en avant à maintes reprises par les Régions, mettent en exergue le rôle substantiel joué par celles-ci dans la mise en œuvre concrète de la lutte contre le changement climatique.

Une mobilisation récente

Mais la mobilisation pour la reconnaissance du rôle des Régions en matière d’environnement est relativement récente. La conférence des Nations Unis sur le changement climatique de Montréal en 2005, a marqué l’amorce d’une coopération entre les grandes Régions et les États fédérés, ainsi qu’une mobilisation pour la reconnaissance de l’échelon infra-étatique.

En octobre 2008, le premier Sommet mondial des Régions sur le changement climatique à Saint-Malo a poursuivi dans cette voie. Un accord entre le PNUD et les Régions y a été conclu, constituant le premier pas vers un processus politique d’intégration des Régions dans l’action globale contre le changement climatique. Ce sommet a aussi été marqué par l’annonce de la création par le PNUD du centre mondial CLIMSAT, qui fournit aux collectivités les données leur permettant de mettre en œuvre leur politique climatique. Le premier programme onusien dédié au niveau régional, TACC (territorial approach of climate change), destiné à soutenir les transferts de compétences et de technologies vertes entre les régions du Nord et du Sud, y a également vu le jour.

Deux sommets sur le climat organisés par le gouverneur de Californie, Arnold Schwarzenegger, à Los Angeles en 2008 et 2009, ont également constitué un pas de plus vers la reconnaissance du rôle des Régions. En novembre 2009, la présidente de l’Assemblée des Régions d’Europe (ARE), Michèle Sabban, a également lancé son Appel de Belfort pour un renforcement de cette mobilisation émergente.

Le Traité de Lisbonne inscrit une référence spécifique à l’importance des Régions dans les processus décisionnels de l’UE, menant à des actions plus affirmées à travers le spectre politique.

Préparation de Cancun

La préparation du sommet de Cancun a commencé à Bonn, avec plusieurs réunions. Du 31 mai au 11 juin dernier, les dirigeants de Régions, ont plaidé pour une réduction des émissions mondiales de GES de 50 à 85% d’ici 2050 par rapport au niveau de 1990. Un objectif plus poussé a été réclamé aux pays industrialisés, à hauteur de 80 à 95% de réduction. La Conférence n’a cependant pas abouti à de réels progrès des États, la négociation ayant notamment échoué à s’accorder sur des objectifs de court terme.

Le 1er juillet, la Costaricaine Christina Figueres a succédé à Yvo de Boer au poste de plus haut responsable de l’ONU en charge des questions climatiques. Lors de la 3e réunion sur le climat organisée à Bonn du 2 au 6 août, elle a fait part des progrès réalisés mais a prévenu que Tianjin -où se déroule la prochaine session préparatoire du 4 au 9 octobre- devra être « le lieu » d’expression d’une position collective. De nombreux représentants des collectivités locales ont quant à eux manifesté leur scepticisme, après cette dernière semaine de négociations à Bonn.

Jusqu’alors, l’échelon infra-étatique n’a été présent qu’en marge des négociations internationales sur le changement climatique. Le lobbying récent des Régions sur ces questions vise à ce que la pertinence de ce niveau d’action continue à être reconnue. Les Régions espèrent ainsi profiter de la culture de « gouvernance multi-niveaux » qui tente de se développer dans l’Union européenne, pour faire entendre leur voix lors de la prochaine conférence internationale au Mexique.

Positions

Depuis qu’il est commissaire européen à la politique régionale, Johannes Hahn a toujours plaidé pour qu’un rôle plus important soit accordé aux villes et aux régions dans les négociations sur le climat.

« Nous devrons soutenir les villes avec des investissements ciblés afin de faire avancer l’Europe – parce que c’est dans les villes que les problèmes économiques, environnementaux et sociaux seront sans doute les plus profonds. Réaliser de nouveaux plans énergétiques ou des innovations sociales vont – par exemple – demander des moyens financiers considérables », a-t-il déclaré dans un discours prononcé en juin 2010.

Il a ajouté, toutefois, que le fardeau financier ne pouvait concerner que les villes. Celui-ci doit, selon lui, être partagé aussi bien par les gouvernements régionaux et nationaux que par l’Union Européenne.

Le commissaire européen en charge de l’énergie Günther Oettinger considère la Convention des maires comme un instrument clé pour la politique énergétique européenne. En mars 2010, il est revenu sur un outil présentée en décembre 2009 dans ce cadre : ELENA. Ce nouveau mécanisme « offre aux villes et aux régions la possibilité d’être épaulées dans la mise en œuvre de plans d’action pour l’énergie durable qui créent des emplois et, dans le même temps, d’aider l’Europe tout entière à atteindre ses objectifs climatiques», a expliqué le commissaire européen.

La Banque européenne d’investissement (BEI) soutient les efforts des villes en vue de réduire les émissions. En février 2009, à l’occasion de la cérémonie de signature de la « Convention des maires », le président de la BEI Philippe Maystadt estimait que les zones urbaines pourraient contribuer de manière significative à la lutte contre le changement climatique vu qu’elles représentent 70% de la consommation énergétique de l’UE. La plupart de ceci est lié à la construction, aux transports urbains et aux petites entreprises. « Nous pensons que les villes ont un potentiel important pour à la fois réduire cette consommation et faire des progrès significatifs dans l’adoption des solutions d’énergie renouvelable, telles les technologies solaires photovoltaïques », expliquait-il.

Dans un document de synthèse datant de 2010  le groupe de lobbying Eurocities indique que la réponse au défi énergétique ne peut être trouvée simplement en adoptant une nouvelle politique sectorielle. A la place, nous devons affiner toutes nos politiques publiques afin de constamment adresser le changement climatique et encourager la mobilisation de nos territoires, précise le texte.

« L’enjeu des négociations n’est plus la reconnaissance internationale du rôle des Régions », avait précisé après Copenhague, Ronan Dantec, porte-parole du réseau Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU). « L’objectif aujourd’hui est de veiller à ce que ce rôle soit toujours reconnu lors de la prochaine réunion sur le climat à Mexico. Les négociations concernent l’obtention de mentions claires dans des chapitres très concrets, comme les Mesures d’atténuation appropriées au niveau national (NAMA), le détail des mécanismes financiers, la déforestation », déclarait-t-il début septembre 2010 à EURACTIV.fr.

En mars 2010, François Desrentes, directeur chargé des coopérations externes du Réseau de Gouvernements Régionaux pour un Développement Durable (Nrg4sd)avait expliqué l’investissement des collectivités territoriales : « les Régions se sont mobilisées, elles ont défini une feuille de route commune et des projets communs. Elles ont établi une sorte de plateforme commune au niveau infra-étatique. Elles ont une réelle volonté de travailler ensemble, même si les moyens sont très différenciés ». François Desrentes déplore depuis qu’il n’y ait « pas eu de progrès sensibles réalisés ».

« Il y a des faiseurs et des diseurs, les États fédérés et les Régions sont les faiseurs. Prenez l’exemple de la tempête Xynthia. Qui œuvre ? Ce sont les régions ! Il est difficile pour l’État de faire bouger les choses, de par la lenteur de ses administrations », explique Michèle Sabban, présidente de l’ARE et vice-présidente du Conseil régional d’Île-de-France. « Les États sont assez essoufflés en matière de lutte contre le changement climatique. Les mieux placées pour réparer les dégâts et panser les plaies sont les Régions, et ce pour une raison bien simple, ce sont elles qui ont le pouvoir d’actionner », ajoute-t-elle.

Pour le président du FOGAR, Claudio Martini, « le fait régional ne perce pas l’écran, la seule solution est de produire des résultats concrets, et de les porter à l’attention des États et des médias. Dans les prochaines conférences internationales sur le climat, nous devrons mettre l’accent sur les résultats ».

« Les États sont assez heureux de pouvoir compter sur les collectivités locales, elles donnent une impulsion aux politiques publiques. Toutes les actions concrètes, ce sont elles. Les Régions prennent du poids dans le débat, du fait de deux phénomènes combinés : la décentralisation leur a donné plus de pouvoir et elles ont acquis plus d’expérience sur des sujets transversaux, comme le climat. Dans le cadre des négociations internationales, on est sorti de la phase où seuls les États avaient le droit de s’exprimer. En même temps, on n’est pas encore passé dans une autre logique car les Régions, souvent, n’ont pas la capacité de signer ces conventions. On est dans un entre-deux, une phase intermédiaire », indique Marjorie Jouen, Chef de cabinet adjointe de la Présidente du Comité des Régions, conseillère au think tank Notre Europe

Ricardo Cordoba, président de GE Energy pour l’Europe Occidentale et l’Afrique du Nord, soutient que les expertises des grandes entreprises peuvent jouer un rôle vital dans l’accomplissement d’objectifs régionaux concrets. Selon lui, les relations comme celles entre GE Energy et l’ARE ouvrent des portes entre les décisionnaires régionaux et l’expertise de l’entreprise, en formant un forum pour l’échange de connaissances, d’expériences et de points de références. « Il est temps d’agir, et nous pensons que cette relation est un énorme pas en avant en faveur du soutien de nos gouvernements et de la confrontation frontale du changement climatique », explique-t-il.

Calendrier

  • 11 mars 2010  : La France organise une conférence sur la déforestation
  • 9/11 avril 2010  : Conférence de Bonn
  • 1er juillet 2010: Yvo de Boer quitte ses fonctions
  • Septembre 2010  : lancement officiel du R20
  • 4 - 9 octobre 2010: Session préparatoire de Tianjin (Chine)
  • 29 novembre - 10 décembre 2010  : Conférence internationale des Nations Unies sur le climat de Cancun à Mexico (COP 16)
  • 28 novembre - 9 décembre 2011: Conférence internationale des Nations Unies sur le climat en Afrique du Sud (COP 17)
  • Début 2011 : la Commission doit présenter son nouveau plan d’action pour l’efficacité énergétique.
  • D’ici 2020  : l’UE devrait réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20%, utiliser 20% de sa consommation d’énergie pour les renouvelables et utiliser 20% de moins d’énergie.

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