Libéralisation des marchés du gaz et de l’électricité

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Les nouvelles directives européennes ouvrant les marchés européens de l’électricité et du gaz à la concurrence ont été adoptées en 2003 et les consommateurs peuvent théoriquement choisir librement leur fournisseur depuis le 1er juillet 2004. La Commission a cependant reproché aux gouvernements nationaux de ne pas avoir mis en oeuvre les directives. Il semble enfin que certaines entreprises en exercice dans le domaine de l’énergie restent réticentes à donner à de nouveaux concurrents étrangers l’accès à leur marché.

Contexte

Enjeux

Le Conseil et le Parlement ont adopté les nouvelles directives pour les marchés de l’électricité et du gaz en juin 2003. Ces directives tentent d’ouvrir complètement à la concurrence ces marchés tout en conservant des normes élevées pour les services publics et les obligations de service universel.

Ces deux directives sont entrées en vigueur le 4 août 2003 et leur transposition dans les législations nationales devait être effectuée le 1er juillet 2004 au plus tard. Elles prévoient l’ouverture des deux marchés pour tous les consommateurs, hormis les ménages, de gaz et d’électricité d’ici juillet 2004 et pour l’ensemble des consommateurs d’ici juillet 2007. Au-delà de ces dates, les entreprises et les consommateurs privés doivent pouvoir choisir librement leur fournisseur de gaz et d’électricité sur un marché concurrentiel.

Les principaux éléments des directives sont les suivants :

  • Découplage : les réseaux de distribution de l’énergie doivent être gérés indépendamment des producteurs et des fournisseurs, ce qui signifie que les grandes entreprises en exercice, privées ou publiques, doivent séparer (’découpler’) le côté "distribution" du côté "transmission/transport" de leur industrie. De plus, les réseaux de transport et de distribution doivent être exploités par l’intermédiaire d’entités distinctes sur le plan juridique, afin que les entreprises d’énergie n’aient pas d’accès préférentiel aux systèmes de distribution et aux réseaux de gaz. 
  • Tarifs : les tarifs de distribution doivent également s’appliquer à tous les utilisateurs du système de façon non discriminatoire. 
  • Services d’intérêt public : les deux directives ont également fixé des normes minimales communes concernant les obligations de service public, qui tiennent compte des objectifs de protection des consommateurs, de la sécurité d’approvisionnement, de la protection de l’environnement et de l’égalité des niveaux de concurrence dans tous les États membres.  

De plus, les États membres doivent nommer une autorité nationale de régulation chargée de contrôler l’évolution des prix et d’éviter toute discrimination entre les opérateurs du marché. La Commission doit publier tous les ans un rapport analysant les mesures prises au niveau national pour atteindre les objectifs de service public et comparer leur efficacité.

Les deux directives s’accompagnent d’un règlement établissant des règles communes pour le commerce transfrontalier de l’électricité.

Cependant, les conclusions préliminaires d’une enquête sur la concurrence dans le secteur de l’électricité, publiée en novembre 2005, ont révélé de "sérieux dysfonctionnements" sur le marché des consommateurs industriels. La commissaire à la concurrence, Neelie Kroes, a souligné les principaux dysfonctionnements suivants :

  • Phénomène de concentration du marché   : reflétant l’ "ancienne structure du marché des monopoles régionaux ou nationaux", permettant, par exemple, à certains opérateurs de contrôler les prix sur la vente en gros. Dans le secteur du gaz, "les opérateurs en exercice ont tendance à contrôler les importations et/ou la production intérieure".
  • Saisie verticale   : de la part des opérateurs actuels qui agissent simultanément aux niveaux du réseau, de la vente en gros et de la distribution, entravant ainsi l’entrée de nouveaux concurrents sur le marché. 
  • Intégration sur le marché   : les marchés du gaz et de l’électricité sont encore essentiellement nationaux. 
  • Questions de transparence   : qualifiée d’ "endémique" par N. Kroes, qui considère que l’accès à l’information est "essentiel pour créer un équilibre entre l’offre et la demande". Selon elle, les acteurs du marché doivent disposer de "plus d’informations sur la disponibilité technique des interconnecteurs et des réseaux de transmission. Ils désirent en savoir davantage sur la transformation, l’équilibrage et l’énergie de réserve et sur la charge."
  • Le régime des prix   : Neelie Kroes reconnait qu’il existe de multiples raisons à "la hausse spectaculaire" des prix du gaz et de l’électricité ces derniers mois, mais considère que les "pratiques anti-concurrentielles "en font partie. Elle considère qu’il est indispensable de disposer d’un "mécanisme de marché transparent et efficace pour fixer les prix"
  • Droits acquis   : ce type de droit des opérateurs actuels, leur permettant de se réserver une certaine capacité sur les goulets d’étranglement comme les pipelines, est un obstacle supplémentaire à l’entrée de nouveaux concurrents sur le marché, estime Neelie Kroes. 
  • Intégration des marchés   : de la transformation, de l’approvisionnement, des pipelines ou des réseaux, et de la distribution. "Les propriétaires et opérateurs d’importants réseaux sont souvent en concurrence avec les entreprises qui doivent accéder aux mêmes réseaux. Peut-on attendre de telles entreprises intégrées qu’elles traitent leurs concurrents de façon totalement équitable? Tout laisse à penser qu’elles ne le feront pas pour défendre leurs propres intérêts", a déclaré Neelie Kroes.

Problèmes

Contexte

La création d’un marché unique européen sans frontière intérieure, qui s’est achevée en 1992, ne concernait pas le secteur européen de l’énergie. L’ouverture à la concurrence des marchés de l’énergie étant considérée comme un facteur essentiel pour renforcer la compétitivité et la croissance de l’Europe, la Commission et les États membres ont décidé de remédier à ce problème.

Par conséquent, deux directives, une pour le marché de l’électricité et une pour celui du gaz, ont été adoptées en 1996 et en 1998, représentant une étape importante vers la création d’un marché intérieur pour ces deux secteurs. L’objectif de ces directives était d’ouvrir progressivement à la concurrence les marchés de l’électricité et du gaz, renforçant ainsi l’efficacité du secteur énergétique et la compétitivité de l’économie européenne dans son ensemble. En septembre 2000, la plupart des États membres avaient mis en oeuvre ces deux directives. 

Cependant, dans sa communication de 2001 intitulée ’L’achèvement du marché intérieur de l’énergie’, la Commission a constaté que de nouvelles mesures étaient nécessaires pour achever le marché intérieur de l’énergie et en tirer tous les avantages. Elle a donc présenté une proposition pour amender les deux directives.

Le 19 juin, la commission Industrie, recherche et énergie (ITRE) du Parlement européen a adopté le rapport Vidal-Quadras (PPE-DE), en faveur d’une libéralisation totale du marché de l’électricité. A une large majorité (32 pour, 0 contre, 3 abstentions), les députés ont voté le texte qui considère que la séparation de propriété « est un moyen efficace d’assurer l’investissement dans les infrastructures, un accès équitable au réseau pour les nouveaux arrivants et la transparence du marché ». Ils ont donc rejeté une proprosition antérieure qui appelait à conserver la propriété des réseaux de distribution. Cependant, le rapport souligne la nécessité de distinguer clairement les marchés du gaz et de l’électricité. Selon le rapport adopté, parce que les entreprises gazières de l’UE tirent l’essentiel de leurs bénéfices de leurs activités commerciales, et non de l’extraction de gaz,  "la Commission et les États membres doivent proposer des solutions spécifiques dans le secteur du gaz ».


Réactions

Positions

Selon la commissaire à la concurrence, Neelie Kroes, tandis que "les problèmes [dans le secteur énergétique] semblent évidents, les solutions adéquates le sont moins." Elle souligne que le droit à la concurrence, en garantissant de la liquidité sur les marchés libéralisés, ne peut constituer qu’une partie de la solution, ajoutant que "la mise en application de la concurrence n’est qu’un partenaire. [...] Elle ne fonctionne pas seule mais en phase avec la réglementation. Andris Piebalgs et moi-même faisons tout pour cela".

Le commissaire à l’énergie, Andris Piebalgs, a affirmé que l’achèvement du marché intérieur de l’énergie serait essentiel pour atteindre les objectifs de l’UE pour un "[secteur de] l’énergie sûr, durable et compétitif". Selon lui, une étude pays par pays de la transposition et de la mise en oeuvre des directives sur les marchés intérieurs du gaz et de l’électricité s’est avérée inutile.

Le député Alejo Vidal-Quadras (PPE-DE), rapporteur du texte voté en commission ITRE le 19 juin, estime que “la quasi unanimité du vote final [32 pour, 0 contre, 3 abstentions] illustre clairement la volonté du Parlement européen à développer une meilleure articulation de la politique européenne du marché intérieur de l’énergie, basée sur la libéralisation, la compétitivité et la transparence."

Eurelectric, le syndicat de l’industrie de l’électricité, a salué les "avantages considérables" que la libéralisation du marché européen de l’énergie offre en termes de prix, de coûts réduits et de gains de productivité. Cependant, Eurelectric maintient qu’il est essentiel d’entretenir cette dynamique et renforcer le processus de libéralisation. Le syndicat demande notamment la mise en oeuvre complète et effective des directives sur la libéralisation par les États membres. De plus, elles doivent, selon lui, être complétées par des lignes directrices sur la gestion des encombrements, l’harmonisation des tarifs de distribution et un mécanisme de compensation pour les opérateurs de systèmes de transport.

L’Association européenne des opérateurs de systèmes de transport (ETSO) a également appelé les États membres à mettre en oeuvre la directive sur la libéralisation du marché de l’électricité. De plus, selon ETSO, les États membres doivent garantir un approvisionnement adéquat de l’électricité pour satisfaire la demande. ETSO souhaite également la cohérence des principes et des pratiques réglementaires entre les États membres afin de renforcer le développement du marché intérieur et l’efficacité de l’économie. Elle recommande enfin à la Commission d’établir des lignes directrices provisoires sur le commerce transfrontalier et la gestion des encombrements.

Le Conseil européen de l’industrie chimique (CEFIC), qui prétend être le principal consommateur d’énergie dans le secteur industriel européen, note "des progrès dans l’ouverture des marchés [...] car l’entrée en vigueur des directives sur la libéralisation des marchés du gaz et de l’électricité a été décevante et limitée". Il demande donc des"mesures coordonnées et rigides de la Commission européenne, des États membres, des régulateurs et des producteurs" pour remédier à cette situation. CEFIC souligne également que sans libéralisation du marché de l’électricité, les entreprises d’énergie peuvent répercuter les coûts supplémentaires liés au système d’échange de quotas d’émissions de CO2. Selon lui, le système peut permettre aux [entreprises d’électricité] de répercuter l’ensemble ou une partie du ’coût du marché’ des permis [de CO2] sur les consommateurs en augmentant les prix dans ce domaine. Selon CEFIC, cette répercussion involontaire du système ETS nuit à la compétitivité internationale de l’UE, notamment dans les industries à forte intensité énergétique. 

En France, le PDG du groupe énergétique Poweo, Charles Beigbeder, estime que les opérateurs privés sont en mesure de fournir de l’électricité à des prix inférieurs aux tarifs réglementés. En ce qui concerne Poweo, M. Beigbeder explique que cela est possible grâce à "un mix de production nucléaire-gaz-renouvelables". Un producteur comme Poweo, qui investit dans la construction de centrales électriques et dispose d’échanges de capacités avec EDF dans le nucléaire, peut donc "garantir dans la durée à ses clients existants et futurs un prix de l’électricité inférieur aux tarifs réglementés". M. Beigbeder dénonce ainsi les propos tenus par l’UFC-Que Choisir pour qui la libéralisation fera augmenter les prix pour les consommateurs. "Les opérateurs vont rivaliser d’innovations pour offrir aux consommateurs des services d’efficacité énergétique", a-t-il ajouté. En outre, la libéralisation permettra "d’éviter les gaspillages, et de lutter contre le réchauffement climatique".

L’association de l’industrie des métaux Eurometaux souligne que le processus de libéralisation n’a pas empêché une nouvelle hausse des prix de l’électricité, ce qui, selon elle, a fait chuter la compétitivité de l’industrie des métaux, grande consommatrice d’électricité. "Des fermetures d’usines et la suspension des investissements ont déjà été annoncés, surtout en raison du coût exhorbitant de l’électricité," a-t-elle ajouté.

Selon Eurometaux, cette situation est due à des distorsions de concurrences sur le marché mal en point de l’électricité en Europe. Les producteurs d’électricité ont ainsi adopté des pratiques commerciales leur permettant d’indiquer des prix qui ne reflètent pas les coûts de base. L’association estime que les producteurs ont créé une illusion de concurrence dans le commerce de détail, mais qu’en réalité, les grands producteurs continuent de dominer le marché. "Le modèle actuel d’échange d’énergie doit être remplacé par un vrai marché qui reflète véritablement les coûts de base et donne le même poids à tous les acteurs du marché". Eurometaux souligne enfin qu’il est important d’ouvrir les marchés à de nouveaux concurrents.

Selon la Fédération syndicale européenne des services publics (FSESP),  l’approche de la Commission sur la libéralisation du marché de l’énergie "ne répond pas au besoin d’une politique énergétique renforçant l’indépendance et se concentrant sur le développement durable." Le secrétaire général de la FSESP, Jan Willem Goudriaan, indique que "des problèmes sérieux comme la perte d’emplois (300 000 au cours des 10 dernières années), le manque de personnel qualifié ou l’impact de la concurrence sur les utilisateurs vulnérables ne sont pas traités. Accroître la concurrence ne permettra pas d’augmenter les investissements dans un secteur qui a besoin d’un cadre très stable, et non d’une politique avec un effet yoyo, mais entraînera une hausse des prix et aura des répercussions sérieuses sur l’ensemble des utilisateurs."

Le Conseil européen de l’énergie renouvelable (EREC) considère qu’il est utopique d’espérer une concurrence effective sur les marchés européens de l’énergie. Selon l’EREC, à moins de surmonter les distorsions de concurrence constatées sur les marchés traditionnels de l’énergie, il n’existera pas de véritable concurrence sur le marché intérieur des énergies renouvelables. De plus, l’EREC critique les conditions actuelles du marché qui favorisent les énergies conventionnelles, soit dans le cadre du traité Euratom, soit en n’appliquant pas le principe du ’polleur-payeur’. 

En avril 2005, Greenpeace a publié un rapport analysant les parts de marché des dix plus grandes entreprises d’électricité en Europe (EdF, E.on, RWE, ENEL, Vattenfall, Electrabel, EnBW, Endesa, Iberdrola et British Energy). Selon le groupe de pression, le processus de libéralisation a favorisé ces grandes entreprises bien établies comme le montre la vague d’offres publiques d’achat qui a suivi l’ouverture du marché. Greenpeace indique ainsi que les nouvelles entreprises écologiques ont peu de chance de pouvoir rivaliser à même échelle car les "dix grandes" ont suffisamment d’influence pour pouvoir contrôler les prix. Selon l’ONG, la situation risque de rester la même "car il n’existe toujours pas d’accès équitable au réseau électrique".

 En France, les associations et syndicats affirment que la libéralisation totale du marché de l’énergie va augmenter les prix pour les particuliers qui devront faire face à de "multiples pièges". UFC-Que Choisir a affirmé que "les risques d’augmentations violentes de prix sont bien réels", et que si, "sur le très court terme, des offres légèrement inférieures aux tarifs réglementés seront certainement proposées", elles ont pour objectif de "capter de nouveaux clients" et "n’ont aucune chance de perdurer". La présidente de l’associationCLCV (Consommation, logement et cadre de vie), Reine-Claude Mader, tient le même discours et a conseillé, dans une interview parue le 11 juin dans Les Echos, de "garder en tête l’expérience des PME, qui après avoir quitté les tarifs réglementés, ont vu leur facture d’énergie grimper parfois de 60%". Selon la CFDT, les prix ont fortement augmenté dès que le marché a commencé à s’ouvrir en 1999. L’association de consommateurs de la CGT a rappelé que le droit aux tarifs réglementés est "lié au lieu d’habitation et non à la personne", et que cela constitue un autre piège pour l’usager.    

Prochaines étapes

Calendrier

  • Mars 2005 : la Commission poursuit la Belgique, l’Allemagne, la Grèce, la Lettonie, le Luxembourg et l’Espagne devant la Cour européenne de justice (CEJ) pour ne pas avoir transposé la directive sur le marché de l’électricité.
  • 10 janvier 2007 :  La Commission présente son paquet "énergie et changement climatique", incluant un rapport de suivisur le fonctionnement du marché intérieur de l’énergie et les résultats finaux d’une enquête de la Commission dans le secteur de l’énergie, confirmant l’existence de "sérieux problèmes" sur les marchés du gaz et de l’électricité.
  • 8 et 9 mars 2007 : Conclusions du Sommet européen sur la libéralisation énergétique.
  • Eté 2007 : La Commission devrait présenter une étude d’impact et éventuellement un projet de loi sur une libéralisation accrue dans le domaine de l’énergie.
  • 19 juin 2007 : La commission ITRE du PE adopte le rapport Vidal-Quadras sur la libéralisation totale du marché de l’électricité
  • Juillet 2007 : Le marché des consommateurs résidentiels s’ouvre à la concurrence

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