Libéralisation du secteur européen du gaz [FR]

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Alors que l’UE s’engage dans une troisième vague de libéralisation de l’énergie, certains avertissent que le secteur du gaz doit être traité avec des précautions supplémentaires étant donné que les propositions actuelles augmentent les tensions avec le plus grand approvisionneur de l’Europe, la Russie.

Avec la libéralisation des marchés européens du gaz et de l’électricité, les consommateurs peuvent, en théorie, choisir librement leur fournisseur et rechercher les offres les plus avantageuses
(voir notre LinksDossier). 

Cependant, étant donné le faible nombre de nouveaux entrants sur le marché, les consommateurs industriels et les ménages ne bénéficient toujours pas d’un vrai choix de fournisseurs. Une enquête de la Commission relative au secteur énergétique, publiée en février 2006, a identifié un certain nombre de « sérieux dysfonctionnements » au sein du marché (EURACTIV 17/02/06).

En mai 2006, la direction générale chargée de la lutte anti-trust de la Commission a effectué une série de visites d’inspection impromptues dans les sites de grandes entreprises européennes comme E.ON, RWE, Gaz de France, Distrigas et OMV sur la présomption que l’accès des concurrents aux gazoducs et aux installations de stockages du gaz était limité et à des pratiques de cloisonnement du marché (EURACTIV 18/05/06).

Les conclusions ont persuadé la Commission de proposer un troisième paquet de libéralisation de l’énergie, prévu en septembre 2007 (pour plus d’informations et une présentation générale du troisième paquet de libéralisation de l’énergie de la Commission, lire notre LinksDossier).

Fragmentation et concentration du marché

Dans sa proposition de septembre 2007, la Commission a mentionné que les problèmes suivants étaient à l’origine de l’absence d’un véritable marché intérieur du gaz :

  • un taux de concentration élevé avec quelques grandes entreprises dominant le marché ;
  • un degré élevé d’intégration verticale où une seule entreprise contrôle toutes les étapes de la production et de la distribution du gaz, et ;
  • la fragmentation du marché suivant des lignes nationales.

L’absence d’un marché intégré au niveau européen a été abordée partiellement en avril 2006, lorsque le groupe de régulateurs européens pour l’électricité et le gaz (ERGEG) a lancé une initiative pour créer quatre marchés régionaux pour le gaz comme un premier pas vers un marché unique européen. Les quatre régions ont été définies comme suit :

Régions Pays Régulateurs en chef
Nord Ouest Belgique, France, Royaume-Uni, Irlande, Pays-Bas Pays-Bas
Nord Danemark, Allemagne, Pays-Bas, Suède Allemagne
Sud Espagne, Portugal, Sud de la France Espagne
Sud - Sud Est Italie, Autriche, Grèce, Slovaquie, Hongrie, Slovénie, Pologne, République Tchèque Italie et Autriche (co-présidents)

Principale option régulatrice : la « séparation de la propriété »

Cependant, la solution la plus ambitieuse a été proposée par la Commission qui envisage de démanteler les grandes entreprises énergétiques, la dénommée « séparation de la propriété ». Dans le cadre de cette proposition, les grandes entreprises énergétiques intégrées seraient forcées de céder les actifs liés au transport, comme des gazoducs, de façon à s’assurer que les concurrents obtiennent un accès équitable au réseau.

La commissaire européenne à la Concurrence, Neelie Kroes, a expliqué que les propriétaires et les gestionnaires de réseaux principaux rivalisent souvent avec les entreprises qui ont besoin d’un accès à ces mêmes réseaux. Elle a demandé si les entreprises intégrées pourraient traiter leurs concurrents d’une façon totalement équitable. Selon elle, au regard de leur propre intérêt, il semble que non.

Dans le cadre du système actuel de la « séparation juridique », les réseaux de transport peuvent toujours être possédés par une entreprise intégrée mais doivent être gérés par une entité juridique différente. Cependant, la Commission estime que la séparation juridique est insuffisante pour les raisons suivantes :

  • accès au réseau : la séparation juridique ne résout pas le conflit fondamental d’intérêt qui apparaît lorsque de grandes entreprises intégrées rivalisent avec des sociétés qui ont besoin d’un accès à leurs propres réseaux (gazoducs d’installations de stockage du gaz) ;
  • flux d’informations : les gestionnaires du réseau seront tentés d’émettre des informations sensibles sur les gazoducs ou la capacité de stockage, dans un premier temps à la branche chargée de la production ou de l’approvisionnement de l’entreprise intégrée plutôt qu’aux concurrents.
  • investissements  : les entreprises concernées ont un intérêt naturel à limiter les investissements dans la nouvelle capacité de réseau si cela apporte de nouveaux concurrents dans leur marché national.

Option alternative : une réglementation stricte

Face à l’opposition de la France et de l’Allemagne – berceau de champions énergétiques nationaux qui subiraient les conséquences de la séparation complète – la Commission a présentée une autre solution. Avec cette option, les entreprises verticalement intégrées conserveraient le contrôle de leurs gazoducs et de leurs actifs de stockage mais en cèderaient leur gestion à un « opérateur indépendant de système » (ISO) établi dans chaque Etat membre.

La Commission a averti que le choix de l’option ISO impliquerait une charge règlementaire plus importante, dans la mesure où les régulateurs nationaux auraient davantage de pouvoir pour intervenir et imposer des amendes aux entreprises,  en cas de comportement anticoncurrentiel. Notamment :

  • les propriétaires de réseau doivent appliquer les décisions de l’ISO pour financer les investissements nécessaires à la capacité de transport et;
  • se conformer à un plan d’investissement dans le réseau sur dix ans, proposé par les autorités nationales de régulation de l’énergie.

Les contrats d’approvisionnement à long terme examinés par l’UE

Les contrats de vente à long terme entre les entreprises européennes et les fournisseurs étrangers de gaz naturel sont examinés très attentivement par la Commission, qui affirme qu’ils constituent des obstacles aux nouveaux entrants sur le marché qui achètent leur gaz à des prix de marché plus volatiles.

Les entreprises intégrées comme le Français GDF ont répliqué que les contrats à long terme sont essentiels pour garantir une stabilité des prix aux consommateurs. De plus, elles soutiennent que le démantèlement de leurs activités de transport et de production ne ferait qu’affaiblir leur position de négociation face aux grands fournisseurs comme le Russe Gazprom et finalement, et affaiblissant à terme, la sécurité de l’approvisionnement de l’Europe.

Cependant, la Commission rejettent ces arguments car, affirmant que l’élément clé pour conclure des accords d’approvisionnement à long terme n’est pas la propriété du réseau mais l’existence d’une base forte de consommateurs. D’après elle, dès lors que les entreprises seront totalement séparées du réseau, toutes les entreprises achetant du gaz pourront entrer en concurrence, de manière égale, pour le gaz.

L’année dernière, un projet d’accord « blueprint » a été conclu lorsque le Belge Distrigas a accepté de limiter ses contrats d’approvisionnement en gaz à long terme. La Commission a déclaré aux entreprises énergétiques qu’elles peuvent éviter de futures affaires antitrust en suivant l’exemple de Distrigas (EURACTIV 12/10/07).

Réciprocité de l’investissement : la « clause Gazprom »

Une clause de réciprocité – rapidement surnommée la « clause Gazprom » - a été introduite dans la proposition de la Commission, afin de répondre aux craintes selon lesquelles la séparation de la propriété mènerait à l’acquisition d’actifs stratégiques de transport énergétique de l’UE par des entreprises étrangères (EURACTIV 20/09/07). 

La clause stipule que toutes les entreprises étrangères devraient respecter les mêmes exigences en matière de séparation au niveau national avant d’effectuer des acquisitions au sein de l’UE. Les conditions seraient fixées dans un accord bilatéral, une avancée qui pourrait aider à relancer les négociations avec la Russie concernant un accord de partenariat et de coopération (APC) de grande envergure, actuellement au point mort.

Gaz : une matière première géopolitique

D’après les estimations d’Eurogas, l’Association européenne du commerce du gaz naturel, l’UE des 27 répond à 38 % de ses besoins en gaz, avec sa propre production, principalement grâce à la production du Royaume-Uni et des Pays-Bas (chiffres de 2007). Les principaux fournisseurs extérieurs de l’UE sont la Russie (23 % de la consommation finale de l’EU), la Norvège (18 %) et l’Algérie (10 %).

Cependant, la situation varie énormément d’un pays de l’UE à l’autre, avec les Etats membres de l’Europe centrale et orientale dépendant lourdement des importations russes. C’est le cas de l’Autriche, de la Bulgarie, de la Slovaquie et de la Grèce, mais également des pays baltes et de la Finlande, où la dépendance du gaz russe peut atteindre 100%. D’autres, néanmoins, n’importent pas du tout de gaz de la Russie. Il s’agit de la Belgique, de l’Irlande, du Portugal, de l’Espagne, de la Suède et du Royaume-Uni (voir la présentation générale de la BBC).

Diversifier l’approvisionnement : de nouveaux terminaux gazoducs et GNL

Contrairement au pétrole, qui peut être facilement transporté dans des containeurs citernes, le gaz est essentiellement transporté par gazoducs, rendant l’Europe dépendante des voies d’approvisionnement et des itinéraires de transit existants.

Le conflit entre l’Ukraine et la Russie en janvier 2006, qui a entraîné des interruptions de l’approvisionnement en gaz russe vers certains pays de l’UE, a souligné la nécessité pour l’Europe de diversifier son approvisionnement (EURACTIV 18/01/06). Environ 80 % du gaz russe transite par l’Ukraine. Face à l’émergence du différend, les Etats membres de l’UE ont décidé d’accélérer un certain nombre de projets en cours, notamment :

  • le gazoduc Nabucco qui donnera à l'Europe l’accès aux grands champs de gaz de la région caspienne et du Moyen-Orient.
  • la construction de nouveaux terminaux pour le gaz naturel liquéfie (GNL) qui peut être transporté par navire vers des régions où les connexions entre les gazoducs sont irréalisables.

Accès au stockage du gaz

Enfin, la Commission insiste sur le fait que les règles de la transparence des informations concernant la disponibilité des gazoducs devraient également être étendues aux installations de stockage du gaz afin de garantir un meilleur accès à tous les concurrents sur le marché.

Dans une analyse d’impact accompagnant sa proposition de septembre 2007, la Commission a fait savoir que la concurrence dans le secteur du gaz est limitée par la disponibilité de stockage, qui est souvent entre les mains d’entreprises historiques. Bien que la Commission considère que les installations de stockage du gaz, contrairement aux gazoducs, ne constituent pas un monopole naturel, elle déclare que des règles spécifiques devraient s’appliquer à ce marché. Selon l’exécutif européen, ces règles devraient aider à trouver le bon équilibre entre la nécessité d’un accès efficace tout en conservant des mesures incitatives pour le développement de nouvelles installations de stockage.

Elle a considéré, néanmoins, que la construction de réserves de gaz stratégiques pour gérer les perturbations de l’approvisionnement potentielles, comme c’est le cas pour le pétrole, serait trop coûteuse et difficilement réalisable actuellement d’un point de vue technique.

Dans un exposé des motifs accompagnant ses propositions de septembre, la Commission européenne affirme que la séparation de la propriété devrait s’appliquer au secteur du gaz autant qu’à celui de l’électricité, étant donné que le conflit d’intérêts fondamental entre la production et le transport d’énergie s’appliquent de manière égale à ces deux secteurs.

Cependant, dans un rapport destiné au Parlement européen, l’eurodéputé italien Romano Maria La Russa (ALDE) déclare qu’il faudrait distinguer ces deux secteurs dans la mesure où l’UE dépend des fournisseurs étrangers pour son approvisionnement en gaz et qu’elle se base sur des contrats d’approvisionnement pluriannuels.

Selon le projet de rapport de  M. La Russa, il ne faut pas faire abstraction de la situation des nouveaux Etats membres, qui ayant des infrastructures inappropriées, voire parfois non existantes, dépendent entièrement des opérateurs de pays tiers pour leur approvisionnement en gaz.

M. La Russa soutient que les contrats d’approvisionnement à long terme devraient être protégés parce qu’ils ne donnent pas la possibilité aux fournisseurs étrangers de contrôler le réseau. Par conséquent, il estime que les Etats membres devraient avoir la liberté de promouvoir des accords permettant d’améliorer la production et la distribution d’énergie tout en s’assurant que les avantages et les investissements des consommateurs finals sont rentables.

De plus, il déclare que les exemptions à l’accès de tiers aux installations de stockage du gaz devraient être accordées uniquement si elles permettent de stimuler l’investissement dans de nouvelles infrastructures, comme les centrales de regazéification et des centrales de stockage du gaz.

L’eurodéputé Atanas Paparizov (Bulgarie, PSE), rapporteur du Parlement pour la proposition de la Commission concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport du gaz naturel, estime que la coopération régionale devrait être au coeur des préoccupations. Lors d’un débat parlementaire le 28 février dernier, il a affirmé que l’UE devrait contribuer au développement de connexions vers les soi-disant « îles énergétiques ». Ces dernières comprennent notamment les Etats baltes et la Finlande qui sont isolés du réseau européen de transport du gaz.

Eurogas, une association professionnelle qui représente les groupements nationaux de l’industrie de gaz ainsi que les entreprises individuelles, notamment les Français EDF et GDF, l’Espagnol Gaz Naturel et l’Allemand RWE Gas Midstream, a fait part de ses doutes concernant les plans de séparation de la propriété de la Commission. Dans une déclaration, l’Association a affirmé qu’il subissait d’autres solutions réalisables afin de parvenir à un marché du gaz plus intégré au sein de l’UE. Il a ajouté que l’option ISO est une solution alternative possible qui demande à être étudiée.

Eurogas a également déclaré que toute législation à venir devrait avoir pour objectif de permettre un marché intérieur opérationnel et de préserver la capacité des entreprises énergétiques à devenir compétitives à l’échelle internationale, à investir et à fixer leurs portefeuilles et leurs stratégies à long terme. A cet égard, Eurogas considère qu’il est nécessaire que la politique extérieure de l’UE soutienne le dialogue et le partenariat dans le cadre d’une action générale de réciprocité avec les pays producteurs.

Gaz de France, le groupe français public, a multiplié ses critiques concernant la « séparation de propriété », qualifiant la mesure proposée d’inefficace et de dangereuse.

Didier Sire, directeur adjoint de la direction de stratégie, Gaz de France, a déclaré que la proposition ne résout pas les véritables problèmes, comme l’absence d’harmonisation réglementaire et d’intégration du marché au niveau européen. De plus, M. sire a déclaré que la séparation ne garantirait pas les investissements futurs dans une nouvelle capacité de réseau qui serait réalisée par GRT gaz, une filiale de GDF, quel que soit son statut de propriété.

Néanmoins, dans le domaine des relations étrangères, les critiques de Gaz de France étaient les plus fortes, M. Sire estimant que la séparation de propriété est dangereuse pour la sécurité de l’approvisionnement de l’Europe. Selon lui, cette décision risque de détériorer la sécurité de l’approvisionnement. La séparation de propriété est une proposition dangereuse qui pourrait entraîner une erreur stratégique si les spécificités nationales ne sont pas prises en compte.

Cependant, les remarques de M. Sire semblent s’opposer à celles de Gazprom qui considère la séparation comme une menace potentielle à ces ambitions européennes. En décembre 2006, Alexander Medvedev, vice-président de Gazprom, s’en est violemment pris aux plans de la Commission, affirmant que le fantôme du communisme était de retour et tenterait par tous les moyens de s’approprier l’infrastructure et de la diviser.

  • 19 sept. 2007 : la Commission présente le troisième paquet de libéralisation de l’énergie.
  • 13-14 mars 2008 : le sommet de l’UE accepte de parvenir à un accord politique d’ici juin 2008.
  • Mai 2008 : vote des commissions parlementaires Industrie (ITRE) et Marché intérieur (IMCO) du Parlement (EURACTIV 7/05/08).
  • 14 mai 2008: la Commission et la Slovénie, qui occupe la présidence européenne de l'UE, programme la proposition d'un compromis concernant le gaz (EURACTIV 16/05/08).
  • 19 mai 2008: vote de la commission parlementaire ITRE sur le rapport LaRussa (directive relative au marché intérieur concernant le gaz naturel).
  • 6 juin 2008 : le Conseil Energie compte parvenir à une approche générale sur le paquet de libéralisation. Les ministres de l'Energie pourraient alors adopter officiellement leur proposition dans le cadre de la présidence au cours du deuxième semestre de l'année (en première lecture).
  • 9 juillet 2008: en session plénière, le Parlement vote en faveur de l'option de la troisième voie (option ITO) mais rejette l'option ISO, laissant entrevoir un accord avec le Conseil. 

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