Réduire la consommation des bâtiments, mission impossible ?

Amsterdam

 

Les bâtiments sont responsables de plus de 40 % de la demande énergétique européenne et représentent une source majeure d’émission de gaz à effet de serre, ce qui fait de l’économie d’énergie un élément clé des objectifs européens de lutte contre le changement climatique. Reste encore à déterminer si les Européens seront capables de faire des concessions dans le domaine qui apporterait le plus de changement : le parc immobilier existant.

Les États européens se sont engagés à respecter un objectif de réduction de la consommation d'énergie primaire de l'ordre de 20 % à l'horizon 2020. Selon les estimations, ces économies permettraient de réduire de 780 millions de tonnes les émissions de CO2 en Europe et d'économiser 100 milliards d'euros en frais de carburant.

Contrairement aux autres objectifs pour 2020 sur les émissions de gaz à effet de serre et les énergies renouvelables, l'objectif d’efficacité énergétique n'est pas juridiquement contraignant.

Directive sur la performance énergétique des bâtiments

L'instrument clé de l'UE pour atteindre cet objectif est la directive relative à la performance énergétique des bâtiments (EPBD) adoptée en 2002. Elle était censée réduire la consommation d'énergie de l'UE de 6 %, un chiffre bien en deçà de l'objectif de 20 %.

Cette directive a été révisée en 2010 (lire le texte dans son intégralité) afin de couvrir les constructions résidentielles et non résidentielles. Elle proposait une méthode de calcul commune pour évaluer l'efficacité des bâtiments et couvrait cinq grandes catégories de consommation finale :

  • le chauffage
  • la climatisation
  • la ventilation
  • l'éclairage
  • l'eau chaude

Cette directive visait également à rendre les mesures d’économie d'énergie dans les bâtiments plus attractives pour les consommateurs, en obligeant les autorités nationales à garantir la délivrance de certificats de performance énergétique « pour tous les bâtiments ou unités de bâtiment construits, vendus ou loués à un nouveau locataire ».

Depuis la révision de la directive EPBD en 2010, tous les bâtiments européens doivent enregistrer une consommation énergétique quasiment nulle d'ici 2020. La date est 2018 pour les bâtiments occupés et possédés par les autorités publiques.

Les contrôles sont insuffisants et la mise en conformité aux normes pour ces bâtiments n'est pourtant pas respectée, selon le BPIE (Buildings Performance Institute Europe).

Une nouvelle directive pour pallier les lacunes

Même si l'EPBD a introduit le concept de normes minimales pour la performance énergétique dans les États membres, elles ne concernent que les nouveaux bâtiments et les bâtiments existants sujets à des travaux de rénovation majeurs. Cela réduit considérablement le champ d'action de la directive, dans la mesure où le parc immobilier existant est responsable de 40 % de la demande énergétique de l'UE.

En 2011, la Commission européenne a créé un nouvel outil visant à exploiter le potentiel inutilisé. Il s'agit de la directive sur l'efficacité énergétique. Les États membres se sont toutefois montrés réticents face à l'adoption de mesures ou d'objectifs spécifiques et se sont obstinés à affaiblir cette proposition de loi.

Le Conseil des ministres de l'UE a tellement affaibli le texte initial de la directive que seuls 38 % des économies d'énergie proposées par la Commission pourraient être couvertes, selon un document informel de l'exécutif européen qui a circulé en mars 2012.

La proposition devrait malgré tout renforcer la réglementation actuelle en matière d’efficacité énergétique des bâtiments. Les défenseurs de l'environnement demeurent toutefois insatisfaits. « La directive relative à la performance énergétique des bâtiments n'encourage nullement à effectuer davantage de rénovations, elle couvre principalement les nouveaux bâtiments », a déclaré Arianna Vitali du WWF. « La directive sur l'efficacité énergétique devrait compléter l' EPDB. »

Stagnation

L'une des raisons majeures pour laquelle les efforts d'efficacité énergétique devraient être axés sur les bâtiments concerne l'effet de stagnation potentiel.

Les bâtiments construits aujourd'hui devraient encore être sur pieds dans 50 ou 100 ans, explique la Commission européenne. Le taux de démolition étant très faible, les bâtiments érigés en 2005 seront encore présents en 2050. Actuellement, le cycle de rénovation oscille entre 30 et 40 ans.

« Nous pourrions nous retrouver avec des infrastructures superflues à l'avenir, si nous n'agissons pas dès maintenant », a souligné l’eurodéputée libérale démocrate Fiona Hall (Royaume-Uni).

Les bâtiments sont responsables de plus de 30 % des émissions de CO2 liées à la consommation d'énergie finale. Les bâtiments résidentiels et commerciaux représentent environ 32 % de la consommation d'énergie mondiale et sont responsables de 10 % des émissions de CO2 liées à cette consommation, selon l'Agence internationale de l'énergie (AIE).

La demande énergétique du secteur des bâtiments devrait doubler d'ici 2050, selon l'AIE. En Europe, 75 % de cette énergie est consommée par les habitations, selon une étude du Buildings Performance Institute Europe (BPIE) à Bruxelles. 

D'après l'AIE, les technologies efficaces sur le plan énergétique et l'amélioration du comportement des consommateurs pourraient permettre de réduire ce taux, parallèlement à l'imposition de normes minimales de performance énergétique pour les bâtiments neufs et existants.

Ces technologies comprennent notamment les systèmes de chauffage, de ventilation et de climatisation (CVC), l'éclairage, les appareils électriques, les pompes à chaleur et les systèmes de chauffage et de refroidissement de l'eau à haute efficacité énergétique. Peu nombreux sont les pays qui disposent de politiques visant à améliorer la performance énergétique des bâtiments, selon un rapport de l'AIE publié en avril 2012. 

Les bâtiments et la directive sur l'efficacité énergétique

La directive sur l'efficacité énergétique a été présentée en 2011 comme l'outil principal qui permettrait à l'UE d'atteindre l'objectif de 20 % de réduction de la consommation d'énergie d'ici 2020. Il s'agit également de la nouvelle loi la plus importante en matière de modernisation du parc immobilier existant. 

Mais bien que les États membres soient d'accord sur le principe d'améliorer l'efficacité énergétique, certains d'entre eux rejettent les mesures et les objectifs contraignants de l'UE sous prétexte qu'ils ont déjà mis en oeuvre des plans nationaux ambitieux dans ce domaine.

« La Suède dispose déjà d'une feuille de route pour 2040, de même que la France qui a des projets très ambitieux », a déclaré Matthieu Ballu de la Coalition for Energy Savings qui rassemble des entreprises, des organismes professionnels et des organisations de la société civile.

« C'est là l'ironie de l'histoire, leur décision de s'opposer à la Commission n'a aucun sens. Ils ne veulent pas changer leur système et peu leur importe si cela s'avère coûteux pour l'UE en termes de frais d'importation d'énergie », a expliqué M. Ballu à EURACTIV, avant d'ajouter que certains États membres agissaient égoïstement contre les intérêts de l'Europe.

Une histoire de mètres carrés

Les ambitions initiales de la Commission ont été revues à la baisse par les États membres qui ont adopté une série d’amendements au Conseil des ministres de l'UE. Le projet initial ciblait uniquement les bâtiments publics d'une superficie utile totale supérieure à 250 mètres carrés, un objectif que les militants estimaient déjà trop faible. Mais le Conseil a par la suite abaissé cette exigence pour qu'elle ne concerne plus que les bâtiments « dont une superficie totale de plus de 500 m2 est occupée et possédée par une autorité publique ». À partir du 9 juillet 2015, ce seuil serait abaissé à 250 m2.

Cette reformulation représente une différence significative pour certains pays. La Suède, la France et les Pays-Bas abritent par exemple de nombreux bâtiments appartenant aux autorités publiques et seraient directement concernés par cette exigence de rénovation. En Allemagne, en revanche, la plupart des bâtiments publics appartiennent aux autorités régionales et échapperaient donc à cette disposition. Au Royaume-Uni, bon nombre des bâtiments gouvernementaux sont des bâtiments historiques. A ce titre, ils seraient également exemptés.

« La rénovation portera sur un nombre très restreint de bâtiments si elle ne concerne que ceux qui appartiennent aux autorités du gouvernement central », a déclaré Mme Hall.

Économies dans les habitations et les bâtiments du secteur public

L'un des piliers de cette directive est l'obligation pour les entreprises énergétiques de réduire de 1,5 % par an leur approvisionnement d'énergie aux consommateurs.

Conformément à cette obligation, les entreprises énergétiques proposeraient alors à leurs clients toute une gamme de produits et de services efficaces sur le plan énergétique, comme le double vitrage, des toits mieux isolés ou des chaudières à haute efficacité. Les clients se verraient offrir une rénovation légère ou importante de leurs bâtiments et en assumeraient les coûts via l'augmentation des factures d'électricité. Après un certain temps, ou même immédiatement, les factures de gaz et d'électricité des ménages seraient automatiquement réduites dans la mesure où ils consommeraient moins d'énergie. Ce système permettrait de contrebalancer les coûts pour les consommateurs.

Le système appliqué aux bâtiments publics serait différent. Dans son projet de directive, la Commission demandait aux États membres de rénover 3 % de la surface totale des bâtiments publics de plus de 250 m2. Ces rénovations devraient être terminées d'ici 2014.

Quant aux marchés publics, la Commission invitait les États membres à garantir que les autorités n'achètent que des biens à haute efficacité énergétique. Le Conseil a toutefois transformé cette disposition en simple obligation à « encourager » les États membres à l'appliquer, en prenant en compte « le rapport coût-efficacité, la faisabilité économique et technique et un degré de concurrence suffisant ».

Rénover le parc immobilier existant

Dans la directive, les États membres de l'UE et le Parlement européen ont largement convenu que le taux de rénovation devait augmenter d'environ 3 % par an.

Ils estiment que le parc immobilier représente « la principale source d'économies d'énergie potentielles ». « En outre, les bâtiments sont essentiels pour atteindre l'objectif européen de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 80 à 95 % d'ici 2050 par rapport aux niveaux de 1990 », peut-on lire dans le texte.

Des différences ont toutefois rapidement émergé sur le niveau de rénovation requis pour les différents bâtiments existants.

Le Parlement a proposé des feuilles de route visant à réduire « considérablement » la consommation d'énergie des bâtiments privés et publics d'ici 2050, affirmant qu'il était essentiel que la directive adopte une vision à long terme. Le Conseil a quant à lui rejeté les objectifs à long terme et supprimé l'expression « travaux de rénovation importants » des objectifs de la directive. Il a validé l'idée de prendre les bâtiments publics en exemple en matière d'efficacité énergétique, dans la mesure où ils sont fortement exposés, mais il souhaite que seuls les bâtiments « occupés et possédés par les autorités publiques » ne soient concernés.

L'élimination des feuilles de route a provoqué la colère des défenseurs de l'environnement qui sont favorables à l'établissement d'un objectif d’efficacité énergétique pour les bâtiments d'ici 2050.

« Si l'on décide aujourd'hui d'encourager des initiatives comme les feuilles de route, les travaux de rénovation importants produiront des résultats dans 20 ans, pas seulement en 2020. Nous devons décider où nous voulons en être en 2014, 2015, 2020 et 2050. C'était l'objectif de cette feuille de route », a expliqué M. Ballu. La promotion des travaux de rénovation importants est la mesure qui aurait les effets les plus durables au-delà de 2020 ; elle devrait jouer un rôle central dans cette directive », a-t-il ajouté.

« Mais si nous voulons que nos économies d'énergies fassent une différence dans les 30 prochaines années, à l'horizon 2050, il faut entamer les travaux de rénovation importants dès maintenant, afin de ne pas perdre tout ce potentiel. Personne ne voudra entreprendre ces travaux à nouveau dans 10 ans. » 

La disposition sur l'efficacité énergétique des bâtiments a été étiolée par les États membres de l'UE également parce que les modifications des bâtiments sont très impopulaires parmi les citoyens », a déclaré à EURACTIV un fonctionnaire de l'UE. « Au final, ce sont les consommateurs qui devront payer pour ces mesures par le biais de leurs factures », a expliqué cette source. « Il s'agit d'une décision politique pour eux. C'est donc une mesure très impopulaire pour les décideurs politiques. »

Les coûts et les avantages au coeur du débat

Le débat sur la directive relative à l'efficacité énergétique s'est concentré sur les coûts et les avantages économiques de cette réglementation.

Selon la Commission européenne, la rénovation de bâtiments pourrait générer des économies annuelles allant jusqu'à 1000 euros par foyer et créer jusqu'à 2 millions d'emplois. Ces emplois ne seraient pas temporaires, car même si la rénovation d'un bâtiment est un projet ponctuel, « il y a un très grand nombre de bâtiments en Europe et ils auront toujours besoin d'être améliorés », a déclaré Arianna Vitali de l'organisation environnementale WWF.

Pour l'instant, l'UE est à la traîne par rapport à son objectif global de 20 % d'économie d'énergie d'ici 2020, avec seulement 9 % d'économies réalisées jusqu'à présent. Un échec coûterait aux États membres 34 milliards d'euros au bas mot d'ici 2020, selon Philip Lowe, le directeur de la DG Energie de la Commission européenne. D'après M. Lowe, cela impliquerait également de maintenir les flux de capitaux sortants de l'économie européenne découlant des importations énergétiques, qui s'élevait d'ailleurs à 400 milliards d'euros au total en 2011.

Les entreprises d'électricité ont quant à elle dénoncé les réductions de vente obligatoires mentionnées dans l'ébauche de directive, une réglementation qui « freinerait la production énergétique et donc la croissance ». Elles estiment que ce texte est trop normatif et porte atteinte aux entreprises énergétiques qui agissent déjà en faveur des économies d'énergie.

Le marché des travaux de rénovation

En l'absence de retour sur investissement immédiat, l'Agence internationale de l'énergie a suggéré la mise en oeuvre de mesures spécifiques visant à renforcer l'efficacité des bâtiments.

Les mesures commerciales ont été entravées par le manque de clarté juridique sur des questions comme les mesures incitatives divisées entre locataires et propriétaires, a expliqué l’AIE dans une étude récente. Les technologies liées à l'efficacité sont également méconnues et peu de techniciens « verts » sont capables de les installer.

En outre, l'échéance de retour sur l'investissement initial est encore trop longue pour de nombreux ménages, surtout en cette période d'austérité. Les ménages sont souvent peu disposés à effectuer ces investissements, même s'il s'agit presque toujours de la solution la plus rentable sur le long terme.

L’AIE estime que les gouvernements peuvent surmonter ces obstacles en appliquant des politiques ciblées accompagnées d'outils et de modèles financiers qui permettraient d'assumer les coûts initiaux élevés de ces investissements.

Matthieu Ballu partage cet avis et pense que les gouvernements peuvent aider les entreprises de services  énergétiques (SSE) et les producteurs d'isolation à développer ce marché. « Il s'agit toujours marché de niche : les matériaux sont inconnus, plutôt rares et peu d'entreprises offrent des services de haute qualité en matière de rénovation liés à l'efficacité énergétique. Cela requiert des compétences spécifiques et des travailleurs qui savent comment travailler avec de nouvelles entreprises », a-t-il déclaré.

M. Ballu estime que les États membres pourraient créer de la demande en encourageant le secteur public à montrer l'exemple en matière de rénovation des bâtiments. « Cela permettrait de créer un marché, les entreprises de rénovation développeraient ainsi le pan efficacité énergétique de leurs activités. Un marché pour les produits d'isolation pourrait s'ouvrir et attirer le public, les entreprises pouvant ainsi bénéficier d'une augmentation de la demande pour leurs services. »

« Ceux qui pourront gagner la confiance de leurs consommateurs et développer de nouveaux concepts commerciaux seront couronnés de succès », a-t-il ajouté.

Modifier le comportement des consommateurs et des fournisseurs

Pour atteindre les objectifs de la directive, il faudra changer les mentalités en profondeur, aussi bien pour les clients qui consomment de l'énergie que pour les fournisseurs qui en vendent.

Les entreprises énergétiques devront modifier leur modèle commercial pour passer de l'approvisionnement de gaz et d'électricité à des services énergétiques personnalisés à mesure que la directive sur l'efficacité énergétique prendra forme. C'est ce qu'a affirmé à EURACTIV un expert du secteur lors d'un entretien.

« De nombreuses entreprises énergétiques considèrent que leur activité première est de fournir de l'électricité et du gaz et ne s'engagent pas pleinement auprès de leurs clients pour améliorer leur consommation d'énergie », a déclaré Jon Slowe, directeur du cabinet de conseil Delta Energy and Environment.

« Elles n'ont jamais eu à le faire, ce n'est pas leur modèle commercial et ce n'est pas leur point fort », a expliqué M. Slowe, qui travaille en collaboration avec les services publics et les aide à développer des stratégies énergétiques décentralisées et faibles en carbone.

Selon M. Slowe, la difficulté réside dans la capacité des entreprises à éveiller l'intérêt des consommateurs pour des services d'économie d'énergie qu'ils n'auraient pas sollicités.

Marie Donnelly, directrice en charge des énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique à la DG Energie, partage cet avis. Lors d'une conférence du secteur à Bruxelles, elle a déclaré que le manque d'information des consommateurs représentait le principal obstacle à la promotion des services d'efficacité énergétique. « Nous devrions nous concentrer sur les citoyens, les consommateurs et les propriétaires », a-t-elle déclaré.

En vertu de la réglementation européenne à venir, les bâtiments, les appareils électriques et les systèmes de chauffage devront consommer moins d'énergie. Les entreprises énergétiques devront restructurer leurs activités de vente de services énergétiques, en proposant par exemple d'installer des chaudières ou des pompes thermiques moins énergivores.

La Commission européenne affirmait dans son plan pour l'efficacité énergétique de 2011 : « Ce sont les bâtiments qui présentent le plus grand potentiel d’économies d’énergie. » Selon l'exécutif de l'UE, la rénovation des bâtiments pourrait générer des économies annuelles allant jusqu'à 1000 euros par foyer et créer jusqu'à 2 millions d'emplois.

« Prendre davantage de mesures en faveur de l'efficacité énergétique pourrait permettre de créer 2 millions d'emplois verts d'ici 2020, selon des estimations récentes », a déclaré le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso.

Alors que les avantages de l'efficacité énergétique à long terme sont bien connus, les entreprises énergétiques et les États membres de l'UE sont réticents face à l'idée de débourser des sommes importantes pour des travaux de rénovation. Le temps nécessaire pour obtenir un retour sur investissement est l'un des principaux points négatifs qui expliquent cette frilosité.

« Plusieurs États membres s'opposent, à différents degrés, à l'idée d'imposer des objectifs contraignants en matière de rénovation étant données les contraintes financières actuelles », a déclaré Fiona Hall, une eurodéputée britannique qui suit les négociations pour le compte de l'Alliance des démocrates et des libéraux pour l'Europe.

« Les États membres devraient garder à l'esprit que la réduction de la consommation d'énergie des bâtiments permettrait aux autorités publiques d'économiser de l'argent sur leurs factures et que de nouveaux modèles de financement par des tiers, comme les contrats de performance énergétique, pourraient éliminer les besoins en coûts initiaux »,a-t-elle ajouté.

« Je suis favorable aux modifications visant à donner aux États membres davantage de flexibilité pour atteindre leurs objectifs, en calculant par exemple le niveau de réduction de consommation des bâtiments de manière générale, plutôt que de se concentrer uniquement sur la rénovation de la surface utile », a affirmé Mme Hall.

Adrian Joyce, le secrétaire général d'EuroAce (European Alliance of Companies for Energy Efficiency in Buildings), souligne les avantages économiques de l’efficacité énergétique dans les bâtiments. La rénovation profonde du parc immobilier de l'UE d'ici 2050 pourrait renforcer la sécurité énergétique et rapporter aux investisseurs un taux de rentabilité interne supérieur à 13 %, a expliqué M. Joyce. L'investissement pour des mesures d’efficacité énergétique dans les bâtiments rapporte de l'argent et pourrait facilement mener à la relance de l'économie, a-t-il ajouté.

À propos de la décision du Conseil de n'inclure que les bâtiments occupés et possédés par les autorités publiques, M. Joyce a déclaré : « Cette directive devrait enjoindre les États membres à préparer des feuilles de route nationales pour 2050 expliquant comment ils parviendront à réduire de 80 % la demande énergétique de leurs bâtiments en 2050, par rapport aux niveaux de 2005 ».

Oliver Rapf, le directeur exécutif du Buildings Performance Institute Europe, a proposé d'obliger les États membres à élaborer des plans de rénovation nationaux pour les bâtiments. Les amendements de la loi sur l'efficacité énergétique de la commission de l'industrie au Parlement européen demandent déjà que ces feuilles de route soient établies, a-t-il déclaré.

« Le taux de rénovation ne définit pas à lui seul les économies potentielles, l'ampleur des rénovations est également un facteur important. Définir les « rénovations profondes » incluses dans la directive s'avère donc tout aussi important que les objectifs de rénovation », a affirmé M. Rapf.

  • 1993 : directive Save visant à limiter les émissions de dioxyde de carbone par une amélioration de l'efficacité énergétique. Les États membres ont dû mettre en oeuvre des programmes et un suivi pour l'efficacité énergétique dans le secteur des bâtiments.
  • 2006 : la directive Save est remplacée par une directive relative à l'efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux services énergétiques. Les bâtiments sont inclus dans un programme global d’économie d'énergie (voir le LinksDossier d'EURACTIV sur ce sujet).
  • Jan. 2006 : entrée en vigueur de la directive sur la performance énergétique des bâtiments (voir le LinksDossier d'EURACTIV sur ce sujet).
  • Fév. 2011 : la Commission a adopté un plan pour l'efficacité énergétique.
  • Juin 2011 : le plan pour l'efficacité énergétique a été transformé en une directive sur l'efficacité énergétique.
  • 11 avril 2012 : négociations finales entre le Conseil et le Parlement sur la directive relative à l'efficacité énergétique.
  • D'ici fin 2012 : fin prévue des négociations
  • 2014 : l'UE s'est engagée à évaluer les progrès réalisés en vue des objectifs pour l'efficacité énergétique en 2020 et à envisager des mesures contraignantes si ces efforts s'avéraient trop lents.
  • 2020 : date butoir pour que les États membres de l'UE respectent l'obligation de réduire de 20 % leur production énergétique par rapport aux niveaux de 2005. 

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