Libéralisation des marchés de l’énergie, la France fait de la résistance

Le 1er juillet 2007, le marché européen de l’énergie s’ouvre aux particuliers. Dernière étape d’une libéralisation entamée en France, sous l’impulsion de l’Union européenne, à la fin des années 1990.

Développements récents et prochaines étapes :

  • 1999  : Ouverture à la concurrence du marché européen de l’électricité pour les gros comptes consommant plus de 100GWh d’électricité par an.
  • 2003  : Une directive européenne ouvre à la concurrence les marchés du gaz et de l’électricité concernant l’ensemble de la clientèle professionnelle. La libéralisation doit prendre effet le 1er juillet 2004.
  • 2005  : La France vote une loi de programme fixant les orientations de sa politique énergétique.
  • 7 novembre 2006  : L’Assemblée nationale vote une loi visant à achever la transposition des directives européennes de 2003 et à adapter le droit interne français à l’échéance du 1er février 2007.
  • 10 janvier 2007  : La Commission présente son paquet « énergie et changement climatique », incluant un rapport de suivi sur le fonctionnement du marché intérieur de l’énergie.
  • 8 et 9 mars 2007  : Conclusions du Sommet européen sur la libéralisation énergétique.
  • 1er Juillet 2007  : Ouverture du marché des consommateurs résidentiels.
  • Eté 2007  : La Commission doit présenter une étude d’impact. Selon le résultat de cette étude, un nouveau projet de libéralisation accrue pourrait voir le jour.

Contexte  :

En décidant la libéralisation des marchés européens de l’énergie, les États membres de l’Union européenne visaient la baisse des prix pour le consommateur et la création d’un marché unique du gaz et de l’électricité permettant une meilleure sécurité des approvisionnements énergétiques. Une série de lois a été votée en France, depuis 1999. Ces textes ont pour objectif de transposer les directives européennes libéralisant le secteur de l’énergie (Lire aussi le dossier : Libéralisation des marchés intérieurs du gaz et de l’énergie)

  • 10 février 2000: Adoption définitive de la loi relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité. La loi assure la transposition de la directive électricité adoptée en 1998 qui introduit le principe de libre circulation des producteurs en France et la possibilité pour les clients éligibles d’être alimentés en électricité par les producteurs ou les fournisseurs de leur choix.
  • 3 janvier 2003: Vote d’une loi relative aux marchés du gaz et de l’électricité et au service public de l’énergie visant à transposer une directive communautaire du 22 juin 1998 ouvrant le marché du gaz à la concurrence pour les professionnels.
  • 2005: Vote d’une loi de programme sur les orientations de la politique énergétique en France, notamment sur l’engagement en faveur des énergies renouvelables -particulièrement l’énergie éolienne – garantissant la sécurité d’approvisionnement et la préservation de l’environnement.

Fortement structurée autour du rôle de l’État et des entreprises publiques depuis 1945, la politique énergétique de la France doit, depuis la fin des années 1990, prendre en compte de nouveaux éléments  : libéralisation du marché européen de l’énergie, avenir de la filière nucléaire et développement de la recherche sur les énergies renouvelables. L’ouverture totale à la concurrence du marché français du gaz et de l’électricité – services d’intérêt général à caractère marchand – doit intervenir le 1er juillet 2007. L’intervention de l’État dans le secteur de l’énergie n’a pas pour autant disparu. Au cours des dernières années, il s’est engagé dans le secteur pour limiter les hausses de prix constatés, privilégier la formation de « champions nationaux » ou inciter à la réalisation d’économies d’énergie et au développement d’énergies non polluantes. « Deux facteurs expliquent cette reprise en main », selon Matthieu Renaudin, maître de conférence en Affaires publiques à Sciences-Po Paris  : « la hausse des prix de l’électricité et du gaz depuis 5 ans apparaît durable et fait de l’énergie un enjeu politique de premier plan, et la prise de conscience récente du risque climatique nécessite un fort volontarisme politique pour modifier à la fois les modes de production et les habitudes de consommation ».

Enjeux  :

Avenir du service public de l’électricité et du gaz

Le processus de libéralisation totale devrait achever la déréglementation des prix du gaz et de l’électricité et mettre fin à la péréquation tarifaire permettant encore aujourd’hui à tous les consommateurs résidentiels français de payer électricité et gaz au même tarif, quelle que soit leur localisation géographique sur le territoire.

Une loi relative au secteur de l’énergie visant à achever la transposition des directives européennes de 2003 et à adapter le droit interne français à l’échéance du 1er février 2007 a été votée le 7 novembre 2006 par l’Assemblée nationale.

Le texte :

  • Prévoit la privatisation de Gaz de France et la possibilité pour les consommateurs de choisir leur fournisseur d’électricité ou de gaz après le 1er juillet 2007, conformément à la réglementation européenne
  • Renforce les obligations d’information précontractuelles et contractuelles des particuliers par les fournisseurs d’électricité et de gaz naturel.
  • Maintient les tarifs réglementés sur les sites qui en bénéficient déjà et instaure un tarif réglementé transitoire d’ajustement au marché (TARTAM) pour une période de deux ans pour les consommateurs professionnels d’électricité. Un avis rendu par le Conseil d’État le 12 avril 2007 s’est prononcé contre le « tarif de retour ». Ces possibilités étant contraires au droit communautaire. 
  • Crée un tarif social pour le gaz, sur le modèle de celui qui existe déjà pour l’électricité. 
  • Introduit des dispositions visant à modifier les compétences et la composition de la Commission de régulation de l’énergie.
  • Prévoit enfin pour les consommateurs qui le souhaitent la possibilité de continuer à bénéficier des tarifs réglementés de l’énergie après le 1er juillet. Le Conseil constitutionnel a cependant censuré cette proposition non conforme à la directive européenne de 2003. La suppression de cette disposition est aujourd’hui explicitement demandée par la Commission européenne.

Le député UMP Jean-Claude Lenoir (Orne), ancien cadre à EDF, a été nommé « médiateur national de l’énergie ». Il sera chargé de recommander des solutions aux litiges entre les consommateurs et les fournisseurs d’électricité ou de gaz naturel.

Déréglementation des prix et séparation patrimoniale des opérateurs      

De façon générale, les États membres ne se sont pas précipités pour libéraliser leurs marchés de l’énergie. Face à la lenteur de la libéralisation des marchés énergétiques, la Commission a envoyé, le 13 décembre 2006, des « avis motivés » à 16 pays, dont la France et l’Allemagne, dans le cadre de la seconde phase des procédures d’infraction initiées plus tôt dans l’année. « Les prix du gaz et de l’électricité ne reflètent pas les coûts », estime la Commission. Bruxelles s’inquiète notamment des contrôles des prix, ou tarifs réglementés, encore appliqués en France, en Espagne et dans une moindre mesure, en Italie. « Dans ces États membres, les tarifs réglementés sont si bas par rapport à ceux du marché qu’ils empêchent complètement l’ouverture du marché », note la Commission. Selon ses analyses, au final, seuls les prix fixés librement par le marché peuvent garantir le meilleur prix pour les consommateurs et donner le bon signal pour encourager de sérieux investissements, nécessaires pour permettre la sécurité de notre approvisionnement.

La Commission reproche également à la France de ne pas donner suffisamment d’information sur les obligations de service public que les opérateurs doivent remplir lorsqu’ils sont en contrat avec le gouvernement. La séparation  insuffisante entre les activités de production et de distribution des opérateurs historiques (unbundling) d’électricité et de gaz est également vivement critiquée. (Lire aussi l’article Bruxelles réaffirme ses projets de dissociation des groupes du secteur énergétique)

Publiée en marge du paquet énergie de la Commission européenne du 10 janvier 2007 (voir le dossier d’EURACTIV.com), une enquête de la DG Concurrence met en lumière les manquements à la concurrence sur les marchés énergétiques en particulier en France.

Positions  :

Craignant une hausse des prix, les syndicats et associations de défense des consommateurs sont opposés à la l’ouverture totale des marchés de l’énergie. « La poursuite de la libéralisation du marché de l’électricité et du gaz constitue une fuite en avant » considère la Confédération européenne des syndicats. « La concurrence censée apporter la baisse des prix a dégradé la situation qui prévalait dans la période du monopole public. Mais la concurrence qui s’organise a pour horizon évident de nouveaux monopoles, privés ceux là. Les mégafusions actuelles ne laisseront que quelques rares grands groupes privés sur le marché. Dans ces conditions, les prix ne peuvent que grimper  » confirme la CGT. « La construction européenne qui a commencé en  1957 par un traité sur le charbon et l’acier, passe par la capacité des États à renoncer aux monopoles nationaux pour entrer dans une logique européenne » ajoute Marcel Grignard, secrétaire national de la CFDT. Un collectif syndical et associatif issu de la mouvance alter mondialiste regroupant entre autres, agents et citoyens actionnaires d’EDF et GDF, Attac, la Fondation Copernic, le FSU où encore Sud-Energie a lancé une campagne contre la libéralisation des secteurs de l’électricité et du gaz.

« Le pire est à craindre » s’alarme enfin l’UFC-Que Choisir. « Si le scénario anglais se reproduit en France, une inflation intolérable des tarifs est plus que possible ». « Dix ans après l’ouverture à la concurrence du secteur de l’énergie, nos voisins anglais font grise mine. Selon un bilan effectué par l’organisme de protection des consommateurs Energywatch, la facture annuelle des foyers anglais a gonflé ces trois dernières années de 91% pour le gaz et de 58% pour l’électricité ».

Du côté des collectivités locales, qui en France exercent la compétence d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité sur leur territoire, on estime que si l’on veut continuer à respecter les obligations de service public, la future loi sur l’énergie devra mettre en place une régulation de proximité. «  Dans le cadre du nouveau système, le rôle des autorités locales sera primordial, pour prévenir le risque de voir se creuser une nouvelle fracture électrique entre les consommateurs, que ce soit sur le plan social, en fonction de leurs revenus, ou sur le plan territorial, en fonction du lieu où il résident » explique David Beauvisage, chargé de mission à la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) dans La Lettre de Confrontations Europe (juillet-septembre 2006)

Par ailleurs, le gouvernement français s’est opposé à la dissociation patrimoniale des activités de production et de distribution des entreprises de l’énergie (« unbundling ») prônée la Commission. La France préconise le maintien de la propriété du réseau, et la création d’un régulateur indépendant qui fixerait les tarifs d’accès au réseau. Dans une lettre du 10 janvier adressée à Andris Piebalgs, commissaire à l’énergie, le ministre français alors délégué à l’industrie, François Loos, indique que le processus de libéralisation n’a pas permis, comme cela était pourtant prévu, de baisser les prix pour les consommateurs, « les prix de l’électricité ont plus que doublé entre 2004 et fin 2006 » souligne la lettre. « A l’instar de la Commission, nous considérons donc que des dysfonctionnements existent sur le marché, mais nous divergeons sur l’identification des causes, et donc des solutions. (…) La France ne considère pas que ces dysfonctionnements soient liés aux opérateurs énergétiques intégrés, ni à la présence d’opérateurs historiques » comme EDF ou GDF, précise le ministre. Au contraire les grands groupes énergétiques européens sont, selon lui, la garantie de la sécurité de l’approvisionnement, car ils sont en meilleure position pour négocier les prix avec de grands pays fournisseurs comme la Russie. La France est aujourd’hui soutenue dans sa démarche par la République tchèque, l’Autriche et la Hongrie. La Grande Bretagne, dont le secteur de l’énergie a été libéralisé dés 1989, est l’un des plus fervent opposant de l’hexagone dans ce dossier.

Du côté des opérateurs historiques EDF et GDF, on souligne que la valeur ajoutée que représenterait la séparation patrimoniale entre les activités de production et les activités de réseau d’électricité pour l’intégration du marché n’a jamais été démontrée. Les pays qui l’ont réalisé n’ont pas pour autant accru l’efficacité de leurs investissements. Vice versa, l’enquête de la DG concurrence sur le marché français montre que les opérateurs intégrés n’empêchent absolument pas le couplage des marchés puisqu’il se réalise avec la Belgique et les Pays-Bas. La séparation juridique et managériale par contre ne leur pose pas de problème. Elle a d’ailleurs déjà été appliquée.

Au contraire, pour le député européen chargé du rapport sur les marchés intérieurs du gaz et de l’électricité, Alejo Vidal Quadras (PPE) le statut quo sur l’unbundling est inacceptable et les tarifs régulés doivent disparaître « graduellement ». Son rapport est en cours de discussion en commission parlementaire de l’Industrie, de la Recherche et de l’Energie (ITRE) ; Il devrait être voté en plénière à la rentrée 2007.   

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