Réforme du pacte de stabilité et de croissance [FR]

Lors du Conseil européen de mars 2005, les chefs d’états et de gouvernements de l’UE ont décidé de réviser la réforme du pacte de stabilité et de croissance. Selon la nouvelle mouture du pacte, les Etats membres doivent toujours maintenir leur déficit et leur dette publique en dessous des seuils fixés respectivement à 3% et à 60% de leur PIB. 

Cependant les règles du pacte ont été « assouplies » sur plusieurs points : les Etats membres pourront ainsi échapper à une procédure de déficit excessif dès lors qu’ils se trouvent en situation de recession alors que cette exemption n’était jusqu’alors accordée qu’aux Etats frappés par une crise de croissance sévère (entraînant une perte supérieure ou égale à 2 points de PIB) ; la décision d’engager une procédure de déficit excessif ne sera en outre prise qu’après examen d’un certain nombre de « facteurs pertinents », susceptibles d’entraîner la suspension de la procédure, et les délais seront également allongés. 

Le pacte de stabilité et de croissance, adopté par le Conseil européen de Dublin en décembre 1996, est un accord politique destiné à encadrer la politique budgétaire des Etats membres de l'Union. Il vise à instaurer un climat de stabilité et de prudence budgétaire jugé nécessaire au succès de l'Union économique et monétaire (UEM).

Le pacte instaure un certain nombre de critères de convergence, que les Etats candidats doivent respecter avant de pouvoir prétendre rejoindre l'UEM. Lors des négociations menées en vue de l'élaboration du pacte, l'Allemagne fut le principal promoteur de règles particulièrement strictes.

La  "procédure concernant les déficits excessifs" constitue le principal outil conçu pour contraindre les Etats membres à respecter les critères de convergence : elle est appliquée à tout pays affichant un déficit annuel de ses comptes publics supérieur à 3% de son produit intérieur brut (PIB), ou une dette publique totale dépassant le seuil des 60% du PIB. Lorsqu'un tel cas de figure se produit, la Commission peut recommander au Conseil d'entamer une série d'actions à l'encontre du pays fautif. La procédure ne s'applique pas en cas de déficits excessifs résultant d'un événement considéré comme étant hors du contrôle du gouvernement du pays concerné (choc asymétrique), ou bien encore d'une "récession économique sévère [c'est à dire entraînant une perte d'au moins 2 points de PIB]".   

Alors que le début des années 1990 avait été marqué par l’émergence d’un fort consensus quant à la nécessité de mettre en place des critères statistiques précis pour assurer un bon niveau de coordination au sein de l’UEM, le pacte de stabilité a très tôt fait l’objet de critiques (émanant de responsables politiques autant que de spécialistes des questions économiques) dénonçant sa rigidité excessive, et soulignant le caractère « arbitraire » des seuils de déficit et d’endettement fixés. 

Le pacte de stabilité et de croissance a récemment traversé une crise sévère, suite aux infractions répétées commises par plusieurs Etats - au premier rang desquels la France et l'Allemagne. La Commission était allée jusqu'à entamer des poursuites devant la CEJ à l'encontre du Conseil, auquel elle reprochait de n'avoir pas pris la décision de franchir une étape supplémentaire dans les procédures visant Paris et Berlin, cela malgré la persistance des déficits "excessifs" affichés par ces deux capitales.

A l'issue d'âpres négociations, les ministres des finances de l'UE sont parvenus à un accord portant sur une réforme en profondeur du pacte de stabilité - accord entériné quelques jours après par les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union réunis dans le cadre du Conseil européen de printemps (22-23 mars 2005). L'Allemagne et la France ont obtenu que les règles du pacte soient considérablement "assouplies", tandis que les partisans de la rigueur (notamment l'Autriche et les Pays-Bas) ont plaidé avec succès en faveur de l'ajout de références à "un contrôle renforcé" entre Etats membres.

Dans le cadre de la réforme, les seuils de déficits et d’endettement publics ne subissent aucune modification - ils demeurent fixés respectivement à hauteur de 3% et de 60% du PIB. 

Cependant, il faut noter plusieurs changements : 

Déclenchement d'une procédure de déficit excessif

La réforme prévoit qu'une procédure de déficit excessif ne pourra viser un Etat traversant une période de croissance négative, ou une période prolongée de croissance ralentie. Selon les dispositions initiales du Pacte, seuls pouvaient être épargnés les Etats frappés par une récession entraînant une perte d'au moins 2 points de PIB - situation jamais observée depuis l'entrée en vigueur du Pacte.

"Facteurs pertinents" permettant à un pays d'échapper à une procédure de déficit excessif 
En cas de dépassement "temporaire" des valeurs de référence fixées dans le pacte, les Etats membres pourront demander la prise en compte de "facteurs pertinents" afin d'échapper à la mise en oeuvre d'une procédure de déficit excessif à leur encontre. Parmi ces "facteurs" figurent notamment la mise en oeuvre de réformes structurelles (réforme des systèmes de retraites ou de sécurité sociale, par exemple), l'adoption de programmes de soutien à l'effort de recherche et développement, ainsi que la mise en oeuvre de politiques d'assainissement budgétaire (réduction des niveaux d'endettement, accumulation de réserves budgétaires en période de conjoncture économique favorable, etc.).

Plutôt que de dresser une liste exhaustive de facteurs pertinents, la nouvelle mouture du Pacte énonce des "têtes de chapitre", lesquels prennent la forme de principes généraux dont l'application devra faire l'objet de discussions entre la Commission et les Etats membres.

Des libertés seront données aux pays qui s'efforcent de "favoriser la solidarité internationale et d'atteindre les objectifs européens, notamment la réunification du continent si cela a un effet négatif sur la croissance et la fiscalité d'un Etat membre". 

Cet ajout a surtout pour but de contenter la France qui n'a pas obtenu que l'aide au développement ainsi que certaines dépenses militaires soient explicitement prises en compte dans les évaluations budgétaires. L'Allemagne sera également satisfaite car elle souhaitait obtenir un statut particulier compte tenu de l'importance de sa contribution au budget européen. Elle tentera sans doute de faire reconnaître cette contribution comme une partie de "l'effort visant à atteindre les objectifs de l'UE". L'Allemagne semble également avoir obtenu gain de cause sur la question de la prise en compte du coût de la réunification.

Le Conseil et la Commission ont reconnu l'importance des réformes des systèmes de retraites dans une société vieillissante en décidant de veiller à la mise en oeuvre de ces réfomes dans leurs évaluations budgétaires concernant la procédure pour déficit excessif. Ils notent que mener à bien de telles réformes entraîne, à court terme, une aggravation des déficits publics mais permet, à long terme, d'améliorer les finances publiques. 

Allongement des délais dans les procédures de déficit excessif

Les Etats auront deux ans (contre un auparavant) pour réduire leur déficit s'il est jugé excessif. Ce délai peut être allongé en cas "d'événement économique inattendu ayant des conséquences graves pour le budget survenant pendant la procédure". Pour bénéficier de cela, les Etats doivent apporter la preuve qu'ils ont adopté les mesures de correction du déficit qui leurs étaient conseillées.  

Les Etats membres se sont engagés à utiliser les rentrées fiscales imprévues, durant les périodes de forte croissance, afin de réduire leurs déficit et leur dette.

Objectifs à moyen terme spécifiques à chaque pays

Des objectifs à moyen-terme seront définis pour chaque Etat  sur la base du ratio de sa dette et de sa croissance potentielle. Cela ira de -1% du PIB pour des pays avec une faible dette et un fort potentiel de croissance jusqu'à 0 ou même une valeur positive pour les pays avec une dette élevée et un faible potentiel de croissance. 

Fiabilité des statistiques fournies par les Etats membres

Le Conseil souhaite renforcer la position d'Eurostat en augmentant ses ressources, ses pouvoirs, son indépendance et sa responsabilité. En réaction à l'absence relative de statistiques de la part du gouvernement grec, il a indiqué qu'imposer des sanctions à un Etat membre "devait être envisagé" lors d'une infraction des obligations de rendre des comptes des informations gouvernementales. La Commission a présenté, le 22 décembre 2004, une proposition visant à renforcer la fiabilité des rapports de statistiques. 

Implication des parlements nationaux dans le processus

Les gouvernements des Etats membres se sont engagés à présenter à leurs parlements nationaux les programmes de convergence et de stabilité ainsi que les opinions du Conseil.

La Banque Centrale Européenne a exprimé sa 'préoccupation' concernant les évolutions du pacte mentionnées ci-dessus. Elle veut s'assurer que les modifications de la 'partie corrective' du pacte (procédure pour déficit excessif) ne nuise pas à la crédibilité du cadre fiscal européen et la bonne tenue des finances publiques européennes dans les pays de la zone euro. Elle demande aux Etats membres, à la Commission et au Conseil de mettre en oeuvre la nouvelle version du pacte de façon rigoureuse afin de garantir des politiques fiscales prudentes. 

Selon la Bundesbank allemande, les nouvelles règles ont considérablement affaibli le pacte de stabilité, avec moins d'incitations à garder des finances publiques saines et des règles plus floues du fait de nombreuses exceptions et mesures exceptionnelles. Selon la banque, appliquer de manière différente le pacte d'un pays à l'autre va le rendre moins transparent, plus complexe, et plus difficile à mettre en oeuvre. Elle s'inquiète notamment de l'assouplissement de la règle des 3% dans le cadre de la procédure pour déficit excessif. 

La confédération des employeurs, l'UNICE, a exprimé son inquiètude concernant l'accord trouvé par les ministres de finances. Elle craint que celui-ci ouvre la voie à un pacte 'à la carte' qui ne soit ni transparent, ni équitable, ni fondé sur des règles claires. Elle a notamment fait référence à ce qu'elle qualifie de 'quantité illimitée de facteurs' que les Etats membres peuvent utiliser pour justifier un déficit supérieur à 3% de leur PIB. 

La confédération européenne des syndicats, la CES, a salué cet accord, le considérant comme une opportunité d'introduire des valeurs économiques communes dans les règles qui gouvernent le cadre fiscal européen. Elle demande à la Commission et au Conseil d'établir un cadre européen en relançant l'initiative européenne pour la croissance. Elle estime aussi que les Etats membres qui souhaitent utiliser les nouvelles règles du pacte devraient présenter des plans nationaux qui cadre avec les objectifs de Lisbonne.

Eurochambres, l'association européenne des Chambres de commerce et d'industrie, a prévenu que l'accord pourrait avoir des conséquences néfastes sur le niveau de la dette en Europe, les impôts et les taux d'intérêts et pourrait également entraîner des suppressions d'emplois. 

Lors d'une téléconférence le 15 février 2005, Michael Deppler, le directeur du département européen du Fond monétaire international (FMI), recommande de renforcer le rôle de la dette dans la réflexion sur les politiques fiscales, et ce dans une perspective à moyen terme, mais également dans le cadre d'un recoupement des règles associées aux chiffres des déficits. 

Appelant à plus de responsabilité au niveau étatique, il demande la création de 'conseils fiscaux' nationaux, indépendants et non partisans qui seraient chargés d'évaluer et d'approuver les budget nationaux et les plans de stabilité dans une perspective de long terme pour les parlements nationaux. Ils contrôleraient et évalueraient les politiques fiscales des gouvernements à la fois pour le compte du Parlement, mais aussi pour les citoyens. Selon M. Deppler, il devrait faire cela tous les ans, élections ou pas. Il note qu'au Pays-Bas, le Central Planning Bureau remplit à peu près cette fonction.

Au sujet de la date butoir de 2007 accordée à l'Italie, Daniel Gros, du Centre for European Policy Studies  (CEPS), a confié à EURACTIV que, selon lui, la réforme du pacte de stabilité n'a pas amélioré la situation et que l'on en reste toujours à la même histoire : "Cela montre que la procédure pour déficit excessif n'est, en pratique, ni appliquée ni applicable car les Etats bénéficient d'un délai très long pour faire les ajustements nécessaires. En réalité, ce qui va se passer c'est que l'Italie qui a deux ans pour ramener son déficit sous les 3% va probablement le faire d'ici 2007, et dès 2008, elle retombera sous le coup d'une procédure pour déficit excessif". 

Interrogé par EURACTIV pour savoir si des mesures avaient été prises afin d'éviter une situation semblable à celle de la Grêce dans les nouveaux pays membres, par exemple, M. Gros a déclaré que "en réalité, les Etats ont tendance à utiliser des subterfuges afin d'augmenter artificiellement leurs statistiques d'un demi-point par-ci par-là" et "il serait difficile d'obtenir d'eux des informations plus exactes". Il ne considère pas la question des 'subterfuges' comme un problème majeur pour l'avenir du pacte de stabilité et de croissance. 

Dans un commentaire sur la réforme du pacte de stabilité, Guillaume Durand et Julien Bouzon, analystes pour le think tank European Policy Centre, indiquent que la formulation de nombreuses dispositions, notamment celles relatives à la règle des 3%, est assez vague pour alimenter d'insolubles tractations politiques entre la Commission et les Etats membres. Ils expriment leur déception face à une réforme qui ne répond pas aux attentes de nombreux Européens, qui souhaiteraient un pacte avec pour objectif des finances durablement saines, plutôt que de trop se focaliser sur le seuil de 3% pour le déficit. 

Selon les deux chercheurs, "plutôt que le pacte réformé, qui est relativement faible et même plus faible que la précédente version, un facteur important pour discipliner les Etats pourraient être les marchés et dans quelle mesure ils tiennent compte d'une prime de risque dans la dette des Etats. Ce facteur constituerait en effet une mesure claire d'incitation pour les pays à mettre de l'ordre dans leurs finances, étant donné qu'en cas contraire, ils devraient alors payer des intérêts de plus en plus élevés pour leurs dettes ".

  • Le 13 juin 2006,  la Commission a publié une Communication qui évalue l'état des finances publiques dans la zone euro un an après la révision du pacte de stabilité et de croissance. 

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