Europe à deux vitesses : l’UE réfléchit à une solution

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La crise de la dette a forcé les dirigeants européens à réaliser que l'union monétaire requérait une intégration économique plus forte dans la zone euro, ainsi qu'un plus grand transfert de pouvoirs à Bruxelles. Le débat se concentre aujourd'hui sur la manière de gérer les relations complexes entre les Etats membres de la zone euro et ceux qui sont restés en dehors. Une proposition devrait être présentée à ce sujet lors de la réunion des chefs d'Etat et de gouvernement européens prévue en décembre.

Bien que toujours réticents à cette idée, les Européens commencent à réaliser que les 17 pays de la zone euro auront besoin d'une plus grande intégration politique et budgétaire.

Ces 17 pays devront donc à l'avenir se conformer à une série de règles plus strictes que celles s'appliquant à l'Union des Vingt-Sept, ce qui donnera lieu à une Europe à deux vitesses, une éventualité longtemps considérée comme un tabou à Berlin.

« Clairement, il y aura deux vitesses européennes : une vitesse vers davantage d'intégration dans la zone euro et une vitesse plus confédérale dans l'Union européenne », a déclaré le président français, Nicolas Sarkozy, le 9 novembre à Strasbourg.

Jean Leonetti, le ministre des affaires européennes, a récemment résumé la vision française devant le Sénat français. La zone euro va s'orienter vers un « fédéralisme économique », a-t-il affirmé, admettant toutefois que cette expression pouvait en « irriter certains ».

Dans l'Union européenne, « l'union monétaire suppose une union budgétaire », a ajouté Axel Poniatowski, le président de la commission des affaires étrangères à l'Assemblée nationale.

Une modification limitée des traités à la demande de l'Allemagne

Lors de leur dernier sommet le 26 octobre, les leaders de la zone euro ont demandé au président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, de déterminer les éventuelles étapes nécessaires au renforcement de l'intégration économique dans la zone euro, « y compris en envisageant la possibilité d'apporter des modifications limitées au traité ».

Cette formulation a été choisie suite à l'insistance de la chancelière allemande, Angela Merkel, qui craint qu'un renforcement de l'intégration de la zone euro sans référence dans les traités ne soit déclaré illégal par la Cour constitutionnelle allemande à Karlsruhe.

Il aura fallu du temps à l’Allemagne pour envisager l'existence d'une Europe à deux vitesses.  Berlin a en effet toujours souhaité que l'UE ne soit qu'une seule entité, craignant qu'une Europe à deux vitesses ne perturbe le marché unique et ne mette un terme aux exportations lucratives pour son industrie.

Mme Merkel a cependant changé d'avis depuis et semble aujourd'hui considérer la crise comme une opportunité pour renforcer la surveillance budgétaire de la zone euro dans son ensemble.

Selon EURACTIV Allemagne, le parti de Mme Merkel, la CDU, aurait même constitué un groupe de travail chargé d'aborder la question de l'amendement des traités européens. Une motion de la CDU, adoptée lors du congrès du parti en novembre, propose de se diriger vers une « union politique » dans la zone euro et de soutenir un plus grand transfert de pouvoir à Bruxelles.

La CDU propose notamment de nommer un commissaire chargé de mettre en place une surveillance budgétaire plus stricte dans la zone euro, ainsi que la transformation du FESF en un « Fonds monétaire européen ».

Les membres de la zone euro, et les autres…

Il faudra encore attendre pour savoir dans quelle mesure ces idées seront développées dans le nouveau traité. Il sera cependant difficile de s'assurer que les intérêts des uns et des autres soient sauvegardés, qu'ils se trouvent à l'intérieur ou à l'extérieur de la zone euro.

Un diplomate originaire de l'un des dix pays actuellement en dehors de la zone s'est exprimé sur le sentiment qu'il éprouve et partage avec ses homologues : « Nous ne pouvons pas nous permettre de rester au second plan », a-t-il affirmé, sous le couvert de l'anonymat.

Ces craintes ont été relayées par Open Europe, un groupe de réflexion eurosceptique britannique : « La crise dans la zone euro pousse ses 17 membres à se rapprocher, avec le risque que ces pays commencent à agir et à voter en « petit comité » dans des domaines qui ne seraient pas directement liés à la gouvernance de la zone euro. »

« La Grande-Bretagne pourrait donc être sans cesse mise en minorité sur des mesures ayant un impact important sur son économie, notamment dans le domaine de la législation sur le marché unique et de la politique sociale. »

Les 17 chefs d'Etat de la zone euro se rencontrent en effet régulièrement en marge des sommets de l'UE, en plus des réunions des ministres des finances de l'Eurogroupe.

La Grande-Bretagne se battra pour ses compagnons de galère

Le groupe des pays en dehors de la zone euro, mené par le premier ministre britannique, David Cameron, a riposté en tentant d'accorder leurs violons en amont des prochaines réunions.

« Nous partageons les mêmes inquiétudes quant aux conséquences potentielles de la création d'une consolidation budgétaire de la zone euro », a déclaré une source originaire de l'un de ces pays.

Pour M. Cameron, Londres doit à tout prix conserver son statut de centre financier au sein du marché unique européen. Selon le premier ministre britannique, Londres serait sans cesse la cible des directives de Bruxelles.

Toutefois, les intérêts des pays au sein de ce groupe divergent, dans la mesure où l'adhésion à la zone euro est une obligation pour les 12 pays qui ont rejoint l'UE en 2004 et 2007. La Grande-Bretagne et le Danemark, quant à eux, se sont assurés des dérogations lorsque la monnaie unique a été lancée, notamment via un référendum dans le cas de Copenhague.

En outre, les pays qui sont obligés légalement de rejoindre la zone ne suivent pas tous le même chemin. La Pologne, par exemple, a bien l'intention d'adopter la monnaie unique, alors que d'autres, comme la République tchèque, ont adopté une position ouvertement eurosceptique.

« Trop de questions continuent de nous diviser », a déclaré un diplomate de l'un de ces pays, en amont de leurs réunions de coordination. « Il s'agit surtout de discuter de nos priorités et de trouver un terrain d'entente », a-t-il expliqué.

Politiques binaires

Les pays en dehors de la zone euro semblent cependant s'accorder sur le fait qu'ils ne souhaitent pas créer un « bloc » de pays hors de la zone représentant leurs intérêts au sein de l'UE.

Mais les pays de la zone finiront par demander à ceux qui n'utilisent pas la monnaie unique de faire un choix difficile, celui de rester en dehors de la crise comme l'a fait la Grande-Bretagne et donc refuser de participer aux renflouements, ou celui d’accepter d'y contribuer d'une manière ou d'une autre.

Nicolas Sarkozy a fait part de ce sentiment lors du dernier sommet de l'UE, demandant à M. Cameron d'arrêter d'interférer dans les affaires de la zone euro. « Nous en avons assez de vos critiques et de vos leçons. Vous affirmez détester l'euro et maintenant, vous voulez interférer dans nos réunions. »

Jean Leonetti, le ministre français des affaires européennes, s'est montré plus diplomatique : « On ne peut pas à la fois vouloir rester à l'écart de la zone euro et participer aux décisions », a-t-il déclaré. « Pour mieux connaître la zone euro, ai-je dit à mon homologue britannique, qui a beaucoup d'humour, le mieux serait d'y entrer. »

M. Van Rompuy, pour sa part, a dit à M. Leonetti que les Vingt-Sept devraient être « informés et impliqués », sans toutefois prendre de décision pour la zone euro.

Dans une tentative de rassurer la Grande-Bretagne et les autres pays non membres de la zone euro, il s'est également exprimé en faveur du marché unique. « Soyons clairs : nous ne ferons pas de la zone euro un club plus sélectif », a affirmé M. Van Rompuy lors d'un discours le 11 novembre. « Cela serait contraire au caractère et à l'esprit du pacte politique européen tel que présenté dans les traités. »

« Si l'intégrité de la zone euro n’était pas préservée, le fonctionnement du marché intérieur ne pourrait pas être assuré », a-t-il déclaré, tentant d'apaiser les craintes britanniques. « Je ferai personnellement tout ce qui est en mon pouvoir pour garder les Dix-Sept et les Vingt-Sept unis. »

Débat sur la modification des traités en décembre

Les dirigeants de l'UE discuteront des futures « orientations » et d'une « feuille de route » sur la modification des traités lors de leur prochaine réunion en décembre, sur la base d'un rapport rédigé par M. Van Rompuy.

L'ébauche finale du traité devrait être approuvée en mars ou juin 2012, selon le président du Conseil.

Le souhait des Etats souverains de renforcer l'intégration dépendra toutefois de l'avancée de la crise.

Et nous ne savons toujours pas si la modification du traité concernera les 27 Etats membres de l'UE ou uniquement les 17 membres de la zone euro. Un processus de ratification nationale devrait ensuite être lancé, avec tous les risques que cela comporte (un autre référendum en Irlande n'est pas à exclure).

Lors de son discours donné à Florence, M. Van Rompuy a affirmé qu'il serait pragmatique quant à la question de la modification des traités. « Je souhaite que nous discutions d'abord de la substance avant de discuter de la manière », a-t-il précisé. « Les modifications de traités prennent du temps et la crise financière ne peut être réglée qu'avec d'autres mesures plus rapides », a-t-il précédemment déclaré devant le Parlement européen.

M. Van Rompuy a ajouté qu'il existait peut-être un moyen plus rapide de renforcer la surveillance budgétaire en utilisant l'article 136 du traité de l'UE, qui permet aux pays de la zone euro d'adopter leurs propres règles, sans l'accord des autres pays (voir « Contexte »).

« Dédramatisons ce débat », a-t-il déclaré. « Le traité comprend déjà un article séparé sur la zone euro (art. 136). Je n'appelle pas cela une Europe à deux vitesses, mais bien une méthode spécifique pour aller de l'avant. »

Lors de leur dernier sommet en octobre, les leaders de la zone euro ont affirmé que cette modification des traités mettrait l’accent sur le renforcement de la convergence économique au sein de la zone euro, l'amélioration de la discipline budgétaire et l'approfondissement de l'union économique.

La Grande-Bretagne ne devrait pas se révéler opposée à cette idée, dans la mesure où son ministre des finances, George Osborne, a lui-même déclaré que les pays de la zone euro devraient poursuivre une « logique implacable » d'union monétaire assortie d'une union budgétaire.

Les Britanniques pourraient, en échange de leur soutien, obtenir une clarification de leurs relations avec l'UE et un rapatriement de certains pouvoirs à Westminster.

La Grande-Bretagne et les autres pays en dehors de la zone euro peuvent également espérer une expansion du marché unique de l'Union européenne aux pays des Balkans et à la Turquie.

Nicolas Sarkozy a été clair : « On ne peut pas plaider à la fois pour le fédéralisme [dans la zone euro] et pour l'élargissement de l'Europe. C'est impossible. C'est contradictoire. Nous sommes 27. Il faut, à l'évidence, qu'on s'ouvre à terme aux Balkans. Nous serons alors 32, 33 ou 34. Personne ne pense que le fédéralisme, l'intégration totale, c'est possible à 33, 34, 35 pays. »

Certains dirigeants européens, dont la chancelière allemande, Angela Merkel, ont affirmé qu'une modification du traité contribuerait à la mise en oeuvre des règles budgétaires afin d'éviter de nouvelles crises de la dette, véritables fléaux pour plusieurs membres de la zone euro.

Modifier le traité de l'UE n'est pas une mince affaire. La modification du traité de Lisbonne en est l'exemple le plus récent. Il a finalement été ratifié par les 27 Etats membres, mais cette ratification a fait suite à des débats houleux et à deux référendums en Irlande.

L'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) stipule que les pays de la zone euro peuvent adopter « des mesures concernant les Etats membres dont la monnaie est l'euro » pour, par exemple :

  • « renforcer la coordination et la surveillance de leur discipline budgétaire »;
  • « élaborer, pour ce qui les concerne, les orientations de politique économique, en veillant à ce qu'elles soient compatibles avec celles qui sont adoptées pour l'ensemble de l'Union, et en assurer la surveillance ».
  • 9 déc. 2011 : M. Van Rompuy soumettra son « rapport intermédiaire » sur les options de modification des traités lors du sommet de l'UE à Bruxelles.
  • 1-2 mars 2012 : les leaders de l'UE approuveront une feuille de route sur la manière de mettre en oeuvre les mesures adoptées.
  • 2012-2013 : possible fin du processus de ratification

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