De la « directive Bolkestein » à la « directive Services révisée »

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La Directive relative aux services dans le marché intérieur a pour objectif de lever les obstacles à la libre circulation des services dans l’UE. Après plus de deux ans d’intenses controverses, elle a été modifiée par la Commission européenne le 4 avril 2006, sur la base du compromis obtenu au Parlement européen par la députée socialiste Evelyne Gebhardt, rapporteur sur ce sujet. Celui-ci visait à concilier l’objectif de compétitivité et la préservation des régulations publiques et sociales. Les 27 États membres doivent désormais la transposer d’ici fin 2009.

Enjeux

Champ d’application

L’optique de ce texte est horizontale. Il vise à fournir un cadre juridique général partagé par l’ensemble des secteurs concernés. En proposant un texte qui englobe  tous les services - à part ceux qui font l’objet de directives sectorielles- l’objectif du commissaire F. Bolkestein était de rattraper le retard en matière de libéralisation dans le secteur des services par rapport aux marchandises pour en achever le marché intérieur d’ici 2010.

Du coup, la directive initialement proposée par la Commission concernait à la fois les services de distribution ou de construction que les services de santé ou les agences de travail intérimaire.

Après le vote au Parlement et la levée de bouclier des acteurs sociaux et de certaines professions, le champ d’application a été réduit.

Sont désormais inclus:

  • Les services aux entreprises tels que le conseil en management et gestion, les services de certification et d’essai, de maintenance, d’entretien des bureaux, les services de publicité, les services au recrutement et les services des agents commerciaux
  • Les services fournis à la fois aux entreprises et aux consommateurs comme les services liés à l’immobilier, à la construction (les architectes notamment), au secteur de la distribution, l’organisation des foires et salons commerciaux, la location de voitures et les agences de voyages
  • Les services aux consommateurs comme le tourisme, les services de loisir, les centres sportifs et les parcs d’attraction
  • En partie, les services d’intérêt économique général (SIEG): Il s’agit des services publics qui ont une dimension marchande (les transports, les services postaux, l’approvisionnement en eau, l’électricité et le traitement des déchets...). Etant intégrés en partie dans des systèmes concurrentiels, ils sont maintenus dans la directive. Cependant, tous ceux qui sont déjà soumis à des directives et les plus sensibles (santé, services sociaux) sont exclus. De plus, seule une petite partie des dispositions de la directive sont appliquées à ces services. Ils ne sont pas soumis aux dispositions relatives à la prestation transfrontalière (article 16  ’libre prestation de services’) et en matière de liberté d’établissement ils doivent seulement respecter les exigences visant à éliminer les dispositions particulièrement protectionnistes (article 14 « liste des exigences à éliminer).  

Sont désormais exclus:

  • Les services d’intérêt général (SIG) non-économiques
  • Les soins de santé  publics et privés et les services sociaux, tels que le logement social, les services à la petite enfance et à la famille
  • La décision de la Commission d’exclure les secteurs déjà couverts par une législation spécifique comme les services financiers,les communications électroniques et le transport (y compris les services portuaires), les services audiovisuels  a été confirmée
  • Jeux et loteries
  • Les professions et activités liées à l’exercice de l’autorité publique (le notariat par exemple) et les services fiscaux
  • Agence de travail intérimaire
  • Services de sécurité privée

Ne sont pas concernés:

  • le droit du travail
  • la législation pénale
  • le détachement des travailleurs

Prestation de services transfrontalière (sans établissement) et  "Principe du pays d’origine"

Pour éliminer les obstacles aux échanges de services tranfrontaliers, la Commission proposait dans sa directive (article 16) d’appliquer le principe dit du « pays d’origine », selon lequel un prestataire qui souhaite fournir ses services temporairement dans un autre pays (i.e. sans s’y établir) peut le faire sans avoir à appliquer d’autres mesures que celles de son pays d’origine. Ce principe a été l’un des éléments les plus controversés de la proposition initiale. Très efficace pour lever toutes les mesures qui peuvent entraver la fourniture d’un service par un prestataire étranger, il impliquait notamment que les travailleurs détachés par le prestataire de service ne soient pas soumis à la législation sociale du pays où ils travaillent. La gauche européenne, mais également un grand nombre d’acteurs de la société civile organisée ont dénoncé le risque de dumping social et de nivellement par le bas des réglementations (sanitaires, techniques, de sécurité, sociales….) dans un grand nombre de branches.

Sous l’impulsion de la rapporteure socialiste E. Gebhardt, un consensus a finalement été trouvé au Parlement.  Le « principe du pays d’origine » est devenu principe de "libre prestation de services" (l’une des dispositions centrales du Traité de Rome). L’État membre dans lequel le service est fourni garantit le libre accès à l’activité de service ainsi que son libre exercice sur son territoire. Il continue de pouvoir imposer des exigences nationales aux prestataires établis dans un autre État membre, à condition que celles-ci soientnécessaires, c’est-à-dire « justifiées par des raisons de politique publique, de sécurité publique, de politique sociale, de protection des consommateurs, de protection de l’environnement ou de santé publique". Ces exigences doivent également être non discriminatoires entre États membres et proportionnées à l’objectif poursuivi.

La Commission a retenu la plupart des éléments de cette liste dans sa proposition modifiée du 4 avril 2006, à l’exception de la "politique sociale" et de la "protection du consommateur".

Liberté d’établissement

Les États membres devront :

1)      Simplifier les procédures administratives : dans chaque pays, mise en place de guichets uniques où chaque prestataire doit pouvoir accomplir toutes les formalités et procédures. Instauration de procédures électroniques d’ici 2008.

2)      Alléger les régimes d’autorisation pour les opérateurs d’un État membre désireux de s’installer dans un autre État membre : publicité des procédures, transparence des critères, traitement des demandes dans un délai raisonnable.

3)      Respecter l’interdiction d’une liste d’exigences restreignant l’établissement comme la discrimination fondée sur la nationalité, le lieu de résidence d’actionnaires ou des membres des organes de gestion et de surveillance ou interdiction de disposer d’un établissement dans plusieurs États membres (article 14 ou « liste noire »).

4)      Etablir une autre liste d’exigences à examiner telles que les restrictions quantitatives ou les tarifs obligatoires minimum ou maximum, dont le maintien ou au contraire la suppression pourra être décidé après évaluation par les États membres et la Commission et après consultation des parties intéressées, notamment sur la base des critères établis par la Cour de Justice (article 15 ou « liste grise »). 

5)      Les exigences au nom de raisons impérieuses d’intérêt général seront admises, ce qui est sensiblement plus restrictif que la possibilité d’établir des exigences au nom de missions et d’obligations d’intérêt général.

Contexte

L’article 49 du Traité instituant une communauté européenne de 1957 stipule que " les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de la Communauté sont interdites à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation."

En réalité, ce principe est limité par un certain nombre d’obstacles empêchant les prestataires de services d’établir une unité de production dans un autre État membre (liberté d’établissement) ou de fournir depuis son État d’origine un service dans un autre État (libre prestation transfrontière). Si les prestataires de services comme les architectes ou les avocats désirent proposer leurs services en dehors de leur pays, ils doivent encore faire face à de nombreux obstacles sous la forme de législations nationales.

Lorsqu’un prestataire de services veut s’établir dans un autre État membre pour y fournir ses services, il peut en effet être soumis à :

  • des régimes d’autorisation lourds,
  • des procédures administratives alors qu’il les a déjà remplies dans son pays,
  • des exigences discriminatoires,
  • un test économique, etc…

Et lorsqu’il veut fournir de son État membre d’origine, un service dans un autre État membre, notamment en s’y déplaçant temporairement, il peut être soumis à :

  • l’obligation juridique de s’établir dans ce dernier,
  • l’obligation d’être autorisé par ce dernier,
  • l’application de ses règles sur les conditions d’exercice de la profession
  • des procédures disproportionnées concernant le détachement des travailleurs.

Du coup, même si les services représentent désormais 75% des emplois dans l’UE et 66% de son PIB, leurs échanges ne représentent que 20% du commerce total de biens et services au sein de l’UE.

Le 13 janvier 2004, la Commission a par conséquent, présenté une proposition de directive visant à créer un marché intérieur pour les services. Cette directive permettrait, selon la Commission, d’encourager l’activité économique transfrontière dans les services et de dynamiser la concurrence, ce qui aurait pour effet d’améliorer l’innovation et la qualité et de faire baisser les prix pour les consommateurs et pour les entreprises utilisatrices de services. Cela permettrait également d’améliorer la compétitivité de l’économie européenne et de créer des emplois. Il s’agit d’un des principaux outils de mise en œuvre de la Stratégie de Lisbonne.

La directive ’Services’ (également surnommée ’directive Bolkestein’ du nom de l’ancien commissaire chargé du marché intérieur, Frits Bolkestein) a depuis provoqué de vifs débats entre acteurs concernés, États membres et institutions européennes. Le caractère hypersensible de cette directive de libéralisation tient à deux facteurs:

1-     Contrairement au marché des biens qui concernent des obstacles quantitatifs, les obstacles visés par la directive services touchent aux régulations internes et donc potentiellement à des garanties en matière de qualité, de sécurité et de protection sociale.

2-     La prestation de services est intrinsèquement liée à la personne qui fournit le service. Par conséquent, la libéralisation du marché a forcément des implications sociales.

Positions

Le commissaire au marché intérieur, Charlie McCreevy, a souligné l’importance de la directive pour les citoyens et les entreprises. Il s’est déclaré convaincu que le principe de la libre prestation des services, qui a remplacé le principe du pays d’origine, "renforcera la certitude juridique". Il a précisé que la directive Services n’affecterait pas le droit du travail ou la législation pénale en vigueur dans les États membres et a annoncé que la Commission examinerait s’il fallait plus d’harmonisation pour certains services.

Le rapporteur Evelyne Gebhardt considère que la directive Services est un exemple de "politiques pour le peuple", soulignant que le Parlement était parvenu à supprimer le principe controversé du pays d’origine et à protéger les droits des consommateurs. Elle a cependant souligné que "d’importants points devaient encore être traités", notamment dans les domaines du droit du travail, du droit social et de la législation pénale.

Le député européen Malcolm Harbour (PPE-DE, Royaume-Uni) a qualifié le vote de "date importante pour les citoyens européens," ajoutant : "Cette directive a pour objectif d’augmenter le niveau de vie des citoyens en Europe." Il a rappelé que la directive obligeait les États membres à prendre 40 mesures pour supprimer les obstacles à la prestation de services transfrontaliers et améliorer leurs procédures dans 65 cas.

Hans-Werner Müller, secrétaire général de l’UEAPME, l’Union européenne de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises, a déclaré : "Le vote du Parlement européen marque la fin de près de trois ans de négociations sur une législation complexe et controversée, et montre jusqu’où les institutions européennes peuvent aller quand elles sont prêtes à écouter les demandes et les commentaires des acteurs européens. Cependant, les efforts en vue d’ouvrir le marché européen des services à la concurrence doivent se poursuivre. C’est désormais aux États membres de respecter le texte de compromis qu’ils ont adopté lors du Conseil européen et de garantir qu’il sera rapidement mis en œuvre."

La confédération européenne des syndicats (CES), a déclaré : "Le Parlement européen (PE) a approuvé aujourd’hui en seconde lecture la directive modifiée sur les services, enterrant ainsi définitivement la proposition Bolkestein initiale. La Confédération européenne des syndicats (CES) considère ce résultat comme un succès pour le mouvement syndical européen et un exemple de bonne coopération avec le Parlement européen. Cependant, la CES continuera de lutter afin d’améliorer certains secteurs. La CES a notamment mentionné la "lutte en faveur d’une meilleure réglementation des services publics et une campagne en faveur d’une adoption urgente d’une réglementation européenne, en particulier dans des secteurs sensibles tels que les agences intérimaires."    

Calendrier

  • 13 janvier 2004: Publication de la directive Services par la Commission
  • 16 février 2006: Le Parlement européen adopte le rapport d’Evelyne Gebhardt (PSE, All), fruit d’un compromis entre groupes PSE et PPE  
  • 24 juillet 2006: Le Conseil adopte sa position commune à la quasi-unanimité. Seules la Belgique et la Lituanie se sont abstenues
  • 15 novembre 2006: Adoption de la directive en deuxième lecture 
  • 11 décembre 2006: Adoption en deuxième lecture de la directive par le Conseil de l’Union européenne. Seules la Belgique et la Lituanie se sont abstenues
  • 27 décembre 2006: Publication au Journal Officiel
  • 28 décembre 2009: Fin de la période de transposition

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