Relance de la stratégie de Lisbonne [FR]

La révision à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne constituait l’un des principaux sujets au programme du Conseil européen de printemps, organisé les 22 et 23 mars derniers. Les solutions envisagées par la Commission pour relancer le processus de Lisbonne sont au nombre de trois : recentrage, simplification et plus grande implication des Etats membres via l’élaboration de plans d’action nationaux.

Adoptée par le Conseil européen des 23 et 24 mars 2000, la stratégie de Lisbonne vise à faire de l'UE "l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi, d’une plus grande cohésion sociale et d'un respect de l'environnement" à l'horizon 2010. La première phase de la stratégie est détaillée dans notre Linksdossier sur l'agenda de Lisbonne.

En 2004, le Conseil européen et la Commission décidaient de préparer une évaluation à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne, évaluation devant être présentée lors du Conseil européen du printemps 2005. L'ancien premier ministre néerlandais Wim Kok se voyait confier le soin, lors du Conseil européen de mars 2004,  de superviser ce travail d'évaluation en prenant la tête d'un groupe d'experts de haut niveau.

Remis à la Commission en novembre 2004, le rapport Kok soulignait la modestie des progrès effectués jusqu'à présent, et préconisait de recentrer la stratégie sur le double objectif de croissance et de création d'emplois. Il encourageait également les Etats membres à davantage "s'approprier" le programme de réformes prévues dans le cadre de l'agenda. 

Les propositions formulées par la Commission pour relancer la stratégie de Lisbonne s'appuient largement sur les recommandations contenues dans le rapport Kok. Elles préconisent notamment :

  • un recentrage sur des "priorités rigoureusement définies" : la Commission suggère que l'essentiel des efforts de l'Union porte sur la réalisation des objectifs de croissance et d'emploi, cette orientation devant reposer sur la mise en oeuvre conjointe d'un plan d'action à l'échelle européenne et d'un ensemble de plans d'action nationaux dans les différents Etats membres ; 
  • la mobilisation d'un large soutien autour du programme de réformes : les Etats membres, les partenaires sociaux et les citoyens doivent "s'approprier" les réformes nécessaires, Lisbonne devant véritablement "faire partie du débat politique national". Chaque gouvernement devra, dans cette perspective, nommer en son sein un "M. ou une Mme Lisbonne" ; 
  • la simplification générale de la stratégie et la mise en place de procédures de rapport allégées : pour remplacer la myriade de rapports "que personne ne lit" (dixit Barroso lui-même), la Commission propose qu'il n'y ait plus qu'un seul rapport au niveau de l'Union et un autre au niveau de chaque Etat membre.

Les propositions de la Commission vont de pair avec ses propositions pour un nouveau programme social et sa révision à mi-parcours de la stratégie en faveur du développement durable (processus de Gothenburg). 

En juillet 2005, la Commission a présenté le programme communautaire de Lisbonne, qui vient en complément des plans d'action nationaux que les Etats membres doivent finaliser avant le mois d'octobre 2005. Le programme est composé de 50 initiatives (actions réglementaires, actions de financement et élaboration des politiques) qui ont été ou seront prises au niveau européen pour recadrer le programme de réformes économiques de l'UE sur la croissance et l'emploi.

La liste des cinquante initiatives reprend des initiatives déjà existantes et la Commission les a regroupés sous huit "actions essentielles à forte valeur ajoutée":

  • l'aide à la connaissance et à l'innovation en Europe,
  • la réforme de la politique des aides d'Etat,
  • la simplification du cadre réglementaire,
  • l'achèvement du marché intérieur des services,
  • la réalisation d'un accord dans le cycle de Doha,
  • l'élimination des obstacles à la mobilité dans les domaines du transport, de la main-d'oeuvre et de l'éducation,
  • la mise au point d'une démarche commune à l'égard des migrations économiques,
  • le soutien des efforts visant à traiter des conséquences sociales (par ex. la perte d'emploi) des restructurations économiques.

Dans son premier rapport d'étape annuel sur la stratégie de Lisbonne en janvier 2006, la Commission a défini quatre domaines prioritaires où il faut davantage d'initiatives. En plus de demander régulièrement davantage d'investissements dans le domaine de la recherche et du développement, davantage de mesures de soutien pour les PME et pour des taux d'activité plus élevés, la Commission s'est penché sur un nouveau domaine, qui ne faisait pas jusqu'à présent partie de la stratégie de Lisbonne : la nécessité de définir une politique énergétique européenne commune. 

Un second rapport d'étape, adopté en décembre 2006 et intitulé "Une année de résultats" a conclu que la Commission a entrepris environ 75% des actions qu’elle avait présenté comme étant la dimension communautaire de la stratégie de Lisbonne, comme l’adoption de la directive sur les services, les progrès dans le domaine des services financiers et l’approbation du 7ème programme cadre pour la recherche. Les questions restant en suspens concernent la portabilité des droits à pension, la libéralisation complète des secteurs de l’énergie et des transports et la révision du système européen de la propriété intellectuelle.

Quatre domaines d’action prioritaires ont été définis, notamment : augmenter l’investissement dans la connaissance et l’innovation, réduire les charges administratives pour les PME (lire notre LinksDossier Mieux légiférer), moderniser le marché du travail (lire notre LinksDossier sur les réformes des marchés du travail) et l’énergie et le changement climatique (lire notre LinskDossier sur l’énergie et la compétitivité). 
Le rapport stratégique de décembre 2007 de la Commission, approuvé par les dirigeants lors du Sommet de printemps de 2008 (EURACTIV 18/03/08) et intitulé « garder la cadence des réformes  », a conclu que les politiques définies dans la stratégie de Lisbonne commençaient finalement à porter leurs fruits. Le rapport a néanmoins souligné que « les Etats membres n’ont pas tous entrepris les réformes avec la même détermination » et que les réformes dans certains domaines, comme la libéralisation des marchés de l’énergie et des services et la lutte contre la segmentation du marché du travail, sont encore à la traîne.

Le rapport suggère que les gouvernements continuent sur la même voie que celle qu’ils ont suivi jusqu’à présent, mais en accordant une attention toute particulière aux quelques actions ayant d’importantes répercussions, notamment : 

  • connecter toutes les écoles à l’Internet à haut débit d’ici 2010 et fixer des objectifs nationaux concernant les connexions des ménages (à l’origine, la Commission avait suggéré un objectif européen d’au moins 20% de la population européenne, mais les Etats membres s’y sont opposés (lire EURACTIV 17/03/08) ;
  • améliorer les compétences concernant l’apprentissage de base, comme la lecture ; fixer des objectifs pour réduire l’abandon scolaire et adapter les programmes scolaires à la surveillance continue des exigences en matière de compétences des entreprises ;
    • améliorer l’accès à la garde des enfants et la rendre plus abordable ; 
  • adopter la proposition de « carte bleue » de la Commission en faveur d’une politique d’immigration basée sur les compétences (EURACTIV 24/01/07) ; 
  • encourager la croissance des PME par l’adoption d’un « Small Business Act » complet, destiné à réduire la bureaucratie, améliorer l’accès des PME aux programmes européens et aux marchés publics et réduire les obstacles aux activités transfrontalières par la création d’un statut pour les petites entreprises européennes (EURACTIV 15/05/07) ;
  • promouvoir l’innovation en convenant d’un système juridictionnel intégré pour les brevets et d’un brevet unique ayant un rapport coût-efficacité optimal ; 
  • faciliter l’échange des chercheurs avec l’introduction d’un « passeport du chercheur » et ;   
    • achever le marché intérieur de l’énergie, notamment en fixant des objectifs obligatoires de réduction de l’énergie pour les bâtiments publics et en incluant systématiquement l’efficacité énergétique comme l’un des critères de récompense pour les marchés publics.

Les propositions de la Commission ont reçu un accueil pour le moins mitigé, plusieurs groupes politiques et représentants de la société civile redoutant qu'elles ne soient de nature à remettre en cause l'équilibre entre les trois piliers de la stratégie de Lisbonne : croissance économique et amélioration de la compétitivité, cohésion sociale et protection de l'environnement.

Bien que le président de la Commission, José Manuel Barroso, ait cherché à faire taire les critiques en réaffirmant que le développement durable continuerait à être au coeur de la stratégie de Lisbonne, il a donné des munitions aux sceptiques en comparant les trois piliers à ses trois fils : "Si l'un de mes enfants est malade, je lui accorde toute mon attention, mais cela ne signifie pas que j'aime moins les autres pour autant". Lors d'une conférence organisée par le European Policy Center le 22 novembre 2005, le Président Barroso a souligné à quel point il était important que la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne relève de la responsabilité des Etats membres. Il a indirectement reproché en partie à la Commission Prodi l'échec de la stratégie, déclarant que la méthode qu'elle avait utilisée pour faire en sorte que les Etats membres adoptent la stratégie n'avait pas marché. M. Barroso a indiqué qu'à l'inverse, les plans d'action nationaux s'inscrivaient dans une nouvelle approche de la Commission qu'il dirige lui-même.

S'exprimant devant les journalistes à Bruxelles le 25 janvier 2006, le président de la Commission, José Manuel Barroso, a déclaré : "Mon message est clair, il est temps de passer la vitesse supérieure. [...] Nous avons parcouru un long chemin depuis l'an dernier et les fondations qui conviennent sont à présent en place. [...] Les projecteurs sont désormais braqués sur la concrétisation." Le vice-président de la Commission, Günter Verheugen, responsable des entreprises et de l'industrie, a comparé les 25 Etats membres à un groupe de navires. "Le convoi a quitté le port et se dirige lentement dans la bonne direction - pas tous à la même vitesse mais le processus encourage les navires plus lents à accélérer le rythme."

Interrogé sur le fait que certains plans d'actions nationaux sont très différents des autres en terme de qualité, le commissaire Verheugen a reconnu : "Il est vrai que la qualité varie selon les plans mais je suis plus que satisfait de voir que le processus est lancé." Le président de la Commission européenne a refusé de nommer les pays qui obtiennent de moins bons résultats que les autres, indiquant qu'il vaut mieux, selon lui, un effort en commun que de "nommer et stigmatiser" les Etats membres pour leurs erreurs. 

M. Barroso a précisé qu'il ne croyait pas non plus en un système de sanctions semblable à celui établi pour le Pacte de stabilité et de croissance : "Les Etats membres ne l'accepteraient pas et nous voulons faire ceci en partenariat avec eux. Nous espérons que les Etats membres accepteront cette sorte de révision des pairs, de contrôle collectif."

Le député européen PPE-DE, Alexander Radwan, a déclaré : "La hausse des dépenses dans le domaine de la recherche n'aura de la valeur que si la recherche peut être mise en pratique. En ce sens, l'Europe est à la traîne. Quel bénéfice si les chercheurs européens proposent un ensemble d'idées et que ces dernières sont réalisées aux Etats-Unis et en Chine?"

Pour le Groupe PSE, qui a publié son propre commentaire approfondi sur la stratégie révisée de Lisbonne, le député européen Hannes Swoboda  a indiqué : "Les actions européennes sont non seulement freinées par un manque de fonds et un cadre budgétaire minimaliste mais aussi par des règlementations financières qui entraînent des charges bureaucratiques inutiles et requièrent de la part des petites et moyennes entreprises d'impossibles garanties, surtout pour des crédits destinés à la recherche. [...]  Davantage d'investissements publics sont nécessaires, notamment en provenance du budget communautaire. Des mesures urgentes s'imposent aussi pour faciliter les investissements privés."

Les groupes des Socialistes, des Verts et d'autres groupes de gauche au Parlement européen ont accusé la Commission, qui, selon eux, est encline à protéger les intérêts du monde des affaires, de vouloir inscrire la stratégie de Lisbonne dans un programme "néo-libéral", uniquement en faveur de la croissance. Commentant ce nouveau programme, le Parti socialiste européen (PSE) a exprimé sa déception concernant le manque d'idées de la Commission pour augmenter la demande. Le Président du PSE, Poul Nyrup Rasmussen a ainsi déclaré que l'Europe avait désespérément besoin de croissance économique et de nouveaux emplois mais que la Commission européenne ne parviendrait pas à atteindre ces objectifs sans investissements. Selon lui, l'Europe a besoin d'investissements publics et privés pour accompagner les réformes. 

Le dirigeant du groupe ALDEGraham Watson,  a déclaré : "Les Etats membres sont les principaux responsables du succès ou de l'échec des objectifs de Lisbonne de croissance économique. La Commission peut apporter de l'eau aux Etats membres mais ne peut pas les faire boire. C'est désormais à chaque gouvernement national de prendre ces recommandations au sérieux et de s'engager, lors du Conseil européen de Printemps, à respecter leurs Programmes de réforme nationaux et apprendre des meilleures pratiques en vigueur dans l'Union."

John Monks, secrétaire général de la Confédération européenne des Syndicats (CES), a déclaré : "La Commission doit comprendre qu’une concurrence excessive, au détriment des conditions de travail, se traduit par une baisse de la productivité et de l’innovation et non l’inverse. Des travailleurs qui se sentent menacés ou même exploités sont moins enclins à investir dans la productivité et résistent au changement."

Le président d'Eurochambres, Pierre Simon,  a pour sa part indiqué : "Je pense que la Commission, de façon silencieuse et diplomatique, confirme la réaction de la communauté des entreprises aux Programmes de réforme. Ils manquent d'ambition. Les PRN n'apporteront pas à l'Europe les réformes radicales nécessaires pour regagner de la compétitivité : ils ne permettront que de faibles progrès, et encore faut-il qu'ils soient effectivement mis en oeuvre."

Le président de l'UNICE, Ernest-Antoine Seillière, a déclaré : "L'absence de croissance est à la racine des problèmes de l'Europe. Les programmes de réforme nationaux sont une avancée. Mais de nombreux programmes manquent d'ambition lorsqu'il s'agit de mettre en oeuvre concrètement les réformes annoncées. Nous devons aller au-delà d'un simple diagnostic des problèmes de l'Europe et commencer une thérapie avec un processus de gouvernance clair. Les partenaires sociaux européens sont invités à jouer un rôle. L'UNICE est prête à participer à condition que cette thérapie porte sur les vrais problèmes."

D'autres réactions ont porté sur combien il était difficile d'obtenir le soutien des Etats membres, des partenaires sociaux et des citoyens à l'agenda de Lisbonne. On ignore dans quelle mesure la Commission pourra forcer les Etats membres à définir des plans d'action nationaux, et même s'ils le font, dans quelle mesure elle pourra contrôler leur mise en oeuvre (voir les problèmes auxquels l'UE a été confronté avec son Pacte de stabilité et de croissance). Quant à la communications auprès des citoyens européens sur ce que signifie l'agenda de Lisbonne, il s'agit d'un projet encore plus flou.

Le Premier ministre luxembourgeois, Jean-Claude Juncker, a résumé la difficulté de la tâche à laquelle sont confrontés les gouvernements des Etats membres par une formule particulièrement éclairante : "Nous savons ce que nous devons faire, mais nous ne savons pas comment nous y prendre pour gagner les élections après l'avoir fait".

  • Mars 2005 : Les dirigeants européens relancent la stratégie de Lisbonne en la recentrant sur la priorité d'améliorer et d'accroître l'emploi.
  • Mars 2008 : le Conseil de Printemps, sous la présidence slovène, approuve les priorités des trois dernières années de l'agenda de Lsibonne, établies par le rapport stratégique de la Commission sur la stratégie de Lisbonne "Garder la cadence des réformes".
  • Automne 2008 : les Etats membres doivent présenter un second cycle pour les plans nationaux de réforme, basés sur la révision des lignes directrices intégrées.

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