Virage protectionniste de l’UE sur l’exemption de visa

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Le Parlement européen a adopté un mécanisme controversé autorisant les États membres à suspendre l'exemption de visa pour les pays tiers en cas de risque migratoire. Un dispositif qui vise, entre autres, les « faux » demandeurs d'asile des pays des Balkans occidentaux. Il permettrait aussi de faire davantage respecter le principe de réciprocité des visas.

Les États membres ont obtenus gain de cause auprès du Parlement européen. Le 12 septembre, les eurodéputés ont validé la mise en place d'une clause de protection permettant aux membres de l'espace Schengen de réintroduire l'obligation de visa pour les pays tiers « à risque migratoire ».

Dès 2014, tout État membre confronté à une augmentation soudaine du nombre de migrants irréguliers ou de demandes d'asile rejetées sera tenu d'informer la Commission européenne. L'exécutif européen pourrait alors proposer la suspension des règles d'exemption de visa envers les ressortissants du ou des pays d'origine pour une période initiale de six mois.

Si la situation ne s'améliore pas, la libre circulation des personnes pourrait être suspendue sine die. Une mesure aussi stricte nécessiterait une nouvelle procédure législative qui pourrait prendre des mois ou des années avant d'entrer en vigueur.  Parfois qualifiée d'épée de Damoclès,  cette mesure constitue une menace politique importante pour les pays tiers, qui devraient prendre des mesures concrètes pour réduire le flux d'émigration vers l'UE.

Le vote au Parlement européen était serré : 52 % pour et 41 % contre, avec une majorité de sociaux-démocrates et de Verts. Les eurodéputés devront encore discuter du nouveau mécanisme de suspension. Le rapporteur fictif, l'eurodéputée socialiste Tanja Fajon (S&D ) a exhorté ses homologues à rejeter ce mécanisme, car il provoquerait « un chaos ».

Les Balkans occidentaux en ligne de mire

Même si la commissaire aux affaires intérieures, Cecilia Malmström a refusé de cibler des pays tiers en particulier, le problème est survenu en 2010, juste après la première levée de l'obligation de visa pour la plupart des Balkans occidentaux.

Des citoyens du Kosovo, de la Macédoine et de la Serbie auraient alors introduit des demandes d'asile pour des raisons d'ordre économique auprès d'États membres. Au cours du premier semestre de 2011, le ministre suédois de l'intérieur, Tobias Billström, a déclaré à la presse que les demandeurs d'asile en provenance de Macédoine figuraient parmi les quatre premières nationalités immigrantes en Suède, avec l'Afghanistan et la Somalie.

Selon un récent rapport du Bureau européen d'appui en matière d'asile (BEAA), le nombre de demandeurs d'asile dans l'UE s'élève à plus de 53 000, soit deux fois plus qu'en 2011. La plupart viennent des six pays des Balkans occidentaux (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Macédoine, Monténégro et Serbie) qui bénéficient depuis peu d'une exemption de visa dans l'espace Schengen. 

En Macédoine, des journalistes d'investigation ont découvert que de fausses agences touristiques organisaient des voyages réguliers à Bruxelles pour les Roms de Macédoine à hauteur de 130 euros. Elles leur promettent qu'une fois sur place, l'asile leur sera accordé sans difficulté. Selon des témoins, l'agence appartiendrait à l'un des partenaires de coalition du gouvernement macédonien, un député rom, qui a nié catégoriquement cette affirmation. Une majorité des victimes ont évidemment été refusées et renvoyées chez elle.

Les gouvernements européens ont exigé une réponse coordonnée en raison de la pression exercée sur leur régime d'asile et des retards engrangés à cause des « fausses demandes ». En Allemagne, en Autriche, en Belgique et aux Pays-Bas, le nombre de demandes d'asile infondées auraient particulièrement pesé sur les régimes. 

Un pas en arrière pour le Parlement

Pour Tanja Fajon, ce rapport est un « pas en arrière » par rapport au projet d'avril. Le nouveau mécanisme va devenir un « outil politique utilisé par les gouvernements européens, qui met en péril la politique de voisinage de l'UE ». L'eurodéputée a accusé le rapporteur Agustin Diaz de Mera et les défenseurs du rapport d'« abandonner des compétences dont le Parlement européen dispose dans le cadre de la [procédure de] codécision [prévue] dans le traité de Lisbonne lorsqu'il s'agit d'un dossier très sensible ».

Selon le rapport, la procédure d'activation de la suspension temporaire de l'exemption de visa ne nécessitera pas de procédure de codécision. Le Parlement devra seulement être informé de la nouvelle mesure. De son côté, l'eurodéputée Ulrike Lunacek (Verts) a indiqué que « l'abandon du pouvoir de contrôle est une erreur politique du Parlement qui sera difficile à corriger ».

Une source européenne a minimisé les craintes d'« utilisation du mécanisme à des fins politiques ». La proposition devra toujours provenir de la Commission après une notification « dûment motivée » de l'État membre. La Commission prendra « en compte toutes les informations pertinentes, les chiffres et les données du/des État(s), les circonstances, les années précédentes, mais également les rapports de Frontex et les conséquences qu'une telle décision aurait pour les relations extérieures de l'UE ».

Mesures de réciprocité

Par ailleurs, la Commission européenne a mis en doute certains amendements adoptés par le Parlement à l'égard des pays tiers qui imposent l'obligation de visas pour certains citoyens européens, mais dont les ressortissants sont exemptés pour entrer dans l'UE. En ligne de mire: le Canada et les États-Unis, qui imposent l'obligation de visa pour de nombreux citoyens de l'Europe de l'Est.

Ces nouvelles mesures devraient permettre à l'UE d'exercer davantage de pression sur les pays tiers afin qu'ils respectent le principe de réciprocité des visas. Mais la Commission européenne estime qu'elle a été exclue de la procédure. 

« La Commission regrette que les pouvoirs qui lui sont conférés concernant le mécanisme de réciprocité révisé ne soient pas compatibles, selon elle, avec les articles 290 et 291 du TFUE. La Commission se réserve donc le droit d'utiliser les recours offerts par le traité afin que la Cour de justice clarifie ce point » a affirmé Michele Cercone, porte-parole de Cecilia Malmström.

Cecilia Malmström, la commissaire en charge des affaires intérieures, déclare à l'issue du vote : « Le nouveau mécanisme de suspension d'exemption de visa contribuera à la préservation de l'intégrité des processus de libéralisation du régime des visas et à la création d'une certaine crédibilité vis-à-vis des citoyens. Il permettra, dans des conditions strictes et après une évaluation approfondie de la Commission, la réintroduction temporaire de l'obligation de visa pour les citoyens de certains pays tiers. Le mécanisme de suspension ne devra être utilisé que dans des circonstances exceptionnelles comme mesure de dernier ressort. L'objectif est de traiter des situations d'urgence dans lesquelles des ressortissants exempté de l'obligation de visa abusent du régime d'exemption. J'espère vraiment que nous ne connaîtrons pas de situations qui mèneraient à la suspension de l'exemption de visa. »

« Je suis toutefois convaincue que la possibilité d'utiliser un tel “frein de sécurité” fera grimper la confiance des États membres dans la gouvernance et les [processus de] libéralisation du régime des visas. Je m'engage personnellement à maintenir l'exemption de visa pour les ressortissants de pays tiers qui en bénéficient. »

Le ministre serbe chargé de l'intégration européenne, Branko Ruzic, déclare : « Il n'y a aucune raison d'appréhender des conséquences négatives pour les citoyens serbes. La décision n'est pas dirigée contre les citoyens serbes et les visas ne seront pas introduits pour nos citoyens. Le PE a adopté un amendement au règlement du Conseil en vue d'éviter des violations éventuelles du droit à la liberté de circulation. Cependant, le fait est que nous, et nos partenaires européens, savons qu'une vaste majorité de nos citoyens ne violent pas ce droit. »

« Le principe de réciprocité, qui implique qu'un pays tiers bénéficiant de l'exemption de visa accorde le même traitement aux citoyens de l'Union, est un élément clé de la politique commune des visas de l'UE », déclare l'eurodéputé espagnol et rapporteur de la commission des libertés civiles, Agustín Díaz de Mera (PPE).

La Commission européenne a décidé le 16 juillet 2009 que les citoyens de Macédoine, du Monténégro et de Serbie pourraient voyager dans l'espace Schengen sans visa à partir du 19 décembre 2009.

Le 8 novembre 2010, l'UE a décidé de lever les exigences de visa pour les citoyens d'Albanie et de Bosnie-Herzégovine. Un nouveau mécanisme de surveillance a toutefois été mis en place. Il pourrait réintroduire un système de visas pour plusieurs pays des Balkans occidentaux si des difficultés se présentaient.

La politique de libéralisation du régime des visas a eu une incidence négative sur plusieurs États membres de l'UE. Une vague de demandeurs d'asile en provenance de Macédoine et de Serbie, principalement des personnes d'ethnie rom et albanaise, a en effet touché l'Allemagne, la Belgique et la Suède.

  • Octobre 2013 : Conseil « justice et affaires intérieures »
  • Fin 2013-début 2014 : le nouveau règlement sur les visas entre en vigueur après sa publication au Journal officiel de l'UE

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