La libre circulation des travailleurs dans l’UE à 27

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Redoutant une pression migratoire non-maîtrisée, les États de l’UE préfèrent juguler l’entrée des travailleurs d’Europe de l’Est par le biais de mesures transitoires. On note toutefois que la sévérité des politiques varie sensiblement d’un État à l’autre.

Enjeux

La libre circulation des personnes est l’une des libertés fondamentales garanties par le droit communautaire (Article 39 du Traité CE). Elle est également un élément constitutif de la citoyenneté européenne. La libre circulation des travailleurs bénéficie également aux États membres de l’espace économique européen (l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège). Les droits applicables sont complétés par un système pour la coordination des systèmes de sécurité sociale et par un système visant à garantir la reconnaissance réciproque des diplômes. 

Le Traité d’adhésion permet l’introduction de « mesures transitoires ». Ce système permet de juguler l’entrée des travailleurs ressortissants des nouveaux pays adhérents en trois phases  :

- La première phase, d’une durée de deux ans suivant l’adhésion permet aux anciens États membres de continuer à appliquer leur droit national s’appliquant aux ressortissants d’États tiers à l’UE  : les travailleurs en question sont donc soumis à la procédure d’obtention d’un permis de travail.

- La seconde phase, d’une durée de trois ans, laisse le choix aux États membres de maintenir ou d’abolir les mesures restrictives prises antérieurement.

- La troisième phase correspond à l’application définitive du droit communautaire dans les cinq ans suivant l’adhésion.

Cependant, des dérogations peuvent être admises  : les États peuvent faire valoir certaines circonstances exceptionnelles en liaison avec le marché du travail (taux de chômage en forte progression par exemple) pour maintenir des barrières administratives pendant deux ans.

Le rapport de la Commission de février 2006 a indiqué que très peu de citoyens des nouveaux États membres se rendaient en fait dans les pays de l’UE des 15. Selon ce rapport, ils représentent moins d’1% de la population en âge de travailler dans tous les anciens États membres, sauf en Autriche (1,4%) et en Irlande (3,8%).

En mars 2006, on pouvait classer les politiques des 15 anciens États membres relatives à la libre circulation des travailleurs venus des 8 nouveaux pays en quatre catégories :

  • Maintien  des restrictions en vigueur après mai 2009 : Autriche et Allemagne
  • Suppression progressive  des restrictions, entre 2006 et 2009 : Belgique, Danemark, France, Luxembourg et Pays-Bas
  • Garder le marché du travail ouvert / supprimer les restrictions  : Finlande, Grèce, Irlande, Italie, Portugal, Espagne, Suède, Royaume-Uni 

Depuis l’élargissement du 1er janvier 2007, date à laquelle la Bulgarie et la Roumanie ont adhéré à l’UE, de nombreux États membres sont de plus en plus réticents à ouvrir leur marché du travail. Les Bulgares et les Roumains se sont vus opposer des restrictions dans tous les pays de l’UE des 15, à l’exception de la Suède et de la Finlande. L’Italie a par exemple subordonné l’accueil des travailleurs à l’adoption d’un accord européen sur la lutte contre le crime organisé, la France a quant à elle annoncé qu’elle ouvrirait 62 métiers connaissant des difficultés de recrutement aux ressortissants des deux pays. Tous les nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale ont décidé d’ouvrir leur marché du travail, à l’exception de Malte et de la Hongrie. 

Autriche

Faisant référence aux prévisions "pessimistes" sur son marché du travail, Vienne semble déterminée à maintenir ses restrictions pour trois années supplémentaires. "Nous n’avons pas un taux de chômage particulièrement élevé, mais les prévisions sur le long terme sont mauvaises," a déclaré le ministre autrichien du travail Martin Bartenstein. Les travailleurs des dix anciens États communistes doivent faire une demande pour un permis de travail. Il existe aussi des restrictions pour les travailleurs qui seraient détachés en Autriche dans certains secteurs professionnels.

Allemagne

Le gouvernement allemand a décidé de prolonger de trois ans la période de transition pour les travailleurs en provenance des huit nouveaux États membres, jusqu’en 2009. L’une des principales raisons invoquées par Berlin est le fort taux de chômage, notamment dans les États fédéraux  situés aux frontières de la République tchèque et de la Pologne. 

Toutefois, l’Allemagne a accordé 500 000 de ces permis entre 2004 et 2006. En pratique, l’Allemagne a donné autant de travail aux personnes que les autres grands pays, a affirmé le commissaire à l’Emploi, Vladimir Spidla, en mai 2006.

Le 25 avril 2008, la majorité conservatrice sociale démocrate a fait savoir qu’elle comptait maintenir les barrières pour les travailleurs de l’Europe centrale et orientale jusqu’en 2011. Toutefois, le pays a décidé, dès l’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie en 2007, d’accueillir certains travailleurs qualifiés provenant de ces pays, à l’instar des ingénieurs.

Belgique

La Belgique a décidé d’ouvrir son marché du travail aux citoyens des huit pays d’Europe de l’Est ayant adhéré à l’UE avec l’élargissement de 2004, à partir du 1er mai 2009. Quelques mois auparavant, le pays a facilité l’obtention de permis de travail dans des les secteurs où des tensions apparaissent en raison du manque de main d’œuvre.
Néanmoins, les permis de travail subsistent pour la Bulgarie et la Roumanie jusqu’en 2011. 

Danemark

Le Danemark a décidé d’ouvrir son marché du travail aux citoyens des dix pays européens d’Europe de l’Est à partir du 1er mai 2009. Le Danemark est le 12e pays de l’Union à avoir aboli ce genre de restrictions.

France

Début mars 2006, le gouvernement français a opté pour une « suppression progressive et contrôlée des restrictions » à la libre circulation des travailleurs en provenance de l’UE des 8. L’ouverture partielle du marché du travail français a démarré dans des secteurs avec une faible offre de main d’œuvre (ex : systèmes de soin, hôtels et restaurants, transports et construction). En décembre 2006, la France a décidé d’inclure les travailleurs bulgares et roumains dans les mêmes conditions. Les partenaires sociaux du pays sont majoritairement en faveur de la suppression immédiate des restrictions, tout en tenant compte du taux de chômage de 9,6% de la France. Environ 20% des chômeurs ont entre 18 et 25 ans. La présence de travailleurs provenant d’Europe de l’Est demeure faible en France. En 2005, ils représentaient 0,1% de la main d’oeuvrefrançaise, contre 2% en Irlande.

Avec un an d’avance, la France a accepté d’ouvrir son marché du travail le 1er juillet 2008 aux travailleurs des pays de l’élargissement de 2004. Cette mesure de clémence est à replacer dans un contexte particulier, celui de la présidence française de l’UE. (EurActiv.fr 30/05/08)

"La France a décidé de ramener à 2008 le moratoire initialement prévu jusqu’en 2011, mais je ne suis pas sûr que le gouvernement français reprendrait cette mesure-là aujourd’hui", avance Jacques Barou, enseignant-chercheur à Sciences Po Grenoble et spécialiste des politiques d’immigration. "La France traîne en effet une situation de chômage et les obstacles à la libre circulation des travailleurs sont une condition du maintien de la paix sociale", poursuit-il.

Pour les travailleurs bulgares et roumains, la levée des restrictions de circulations devrait intervenir le 31 décembre 2011. Des permis de travail « accélérés » peuvent entre-temps leur être octroyés s’ils postulent pour l’un des 62 emplois où la France accuse des difficultés de recrutement. 150 métiers figurent désormais sur cette liste depusi les derniers ajouts effectués début 2008.

Grèce

La Grèce a renoncé à toutes ses restrictions sur les entrants de 2004 dès le 1er mai 2006. Elle a adopté certaines restrictions sur les travailleurs bulgares et roumains, mais les a levées en janvier 2009.

Pays-Bas

Le gouvernement hollandais a commencé par ouvrir, le 17 septembre 2006, 16 secteurs aux travailleurs de huit États-membres d’Europe centrale et orientale. La décision concernait des secteurs souffrant d’une pénurie de main d’œuvre ou enregistrant un pourcentage élevé de travailleurs clandestins. Dans une lettreadressée au parlement hollandais, le secrétaire d’État H.A.L. van Hoof a indiqué que le pays supprimerait par la suite les barrières dans d’autres secteurs. M. Van Hoof a ajouté qu’après la libéralisation de tous les secteurs, le pays pourrait même renoncer à son système de permis de travail (voir EURACTIV.com 18 septembre 2006). 

Le gouvernement néerlandais a finalement levé toutes les restrictions à partir du 1er mai 2007, pour les travailleurs des pays de l’adhésion de 2004.

Concernant les travailleurs de Bulgarie et de Roumanie, un permis de travail sera accordé si aucun travailleur disponible ne convient aux Pays-Bas ou dans les autres États membres, et si l’employeur satisfait aux normes en matière de conditions de travail et de logement.

Italie

En juillet 2006, deux mois après sa prise de fonction, le gouvernement de centre gauche, dirigé par l’ancien président de la commission, Romano Prodi, a pris la décision de lever les mesures transitoires. 

L’Italie a imposé des restrictions sur certaines catégories de travailleurs de Bulgarie et de Roumanie. Mais les permis de travail ne sont pas nécessaires dans les secteurs de l’agriculture, de l’hôtel et du tourisme, du travail domestique, des services de soins, de la construction, de l’ingénierie, et du travail de direction et du travail qualifié.

Royaume-Uni

Le pays fait partie des rares États-membres, avec la Suède et l’Irlande, à ne pas avoir imposé de mesures transitoires pour les travailleurs des 8 nouveaux États membres. Avec cette politique d’ouverture des frontières, selon les estimations, entre 450 000 et 600 000 immigrants se sont rendus au Royaume-Uni pour y trouver un emploi au cours des deux ans et demi qui ont suivi l’élargissement de mai 2004, soit près de 30 fois plus que ce qui avait été prévu au départ. Malgré l’impact positif avéré de cette vague d’immigration sur l’économie britannique, le gouvernement a annoncé le 24 octobre 2006 qu’il ne serait pas aussi clément avec les travailleurs roumains et bulgares (EURACTIV.com,  25 octobre 2006 ). Seul un nombre limité de travailleurs très qualifiés et 20 000 travailleurs saisonniers de l’industrie alimentaire et l’agriculture sont autorisés à travailler librement en Grande-Bretagne.

Irlande

L’Irlande est l’un des trois pays qui a ouvert son marché du travail aux nouveaux membres immédiatement en 2004.

Cependant, estimant ne pas avoir vraiment le choix après la décision du Royaume-Uni d’imposer des mesures transitoires pour les travailleurs bulgares et roumains, l’Irlande a annoncé des mesures semblables le même jour, sans aucune exception. 

On estime à 200 000 le nombre de travailleurs d’Europe centrale s’étant rendu en Irlande entre 2004 et 2006.

Portugal et Espagne

Le Portugal et l’Espagne ont abandonné toutes leurs restrictions sur les travailleurs originaires des pays qui ont adhérés en 2004 le 1er mai 2006. Entre 2004 et 2006, les flux annuels de travailleurs immigrés au Portugal s’élevaient à 6 500 travailleurs (toutes nationalités confondues). Un chiffre bien faible au regard de son homologue britannique par exemple, qui accueille en moyenne 13 000 ressortissants d’Europe de l’Est par an.

Le Portugal et l’Espagne ont mis en place un système de permis de travail pour les travailleurs en provenance de Bulgarie et de Roumanie pour les deux premières années suivants leur adhésion, mais ils ont levé ces restrictions au 1er janvier 2009.

Luxembourg

En novembre 2007, le Luxembourg a levé les restrictions qui portaient sur les pays de l’adhésion de 2004. 

Le Luxembourg a simplifié les procédures de permis de travail pour les travailleurs bulgares roumains dans l’agriculture, l’hôtellerie, la restauration et certains domaines de la finance. 

Prochaine vague d’élargissement - gros plan sur la Turquie

La Turquie compte 70 millions d’habitants. Si elle devient membre de l’UE, le pays sera la deuxième puissance démographique derrière l’Allemagne. La Turquie seule a presque le même nombre de citoyens que les dix nouveaux États membres cumulés. Les implications en terme de marché du travail de l’élargissement actuel de l’UE, ainsi que les conclusions tirées à partir de la période de transition actuelle, auront certainement une incidence sur la façon dont l’UE fonctionnera à 28 membres ou plus.

Les articles ci-dessous analysent les scénarios probables pour le marché du travail en Turquie dans la perspective de l’adhésion à l’UE :

Contexte

Souhaitant traiter les implications complexes des élargissements de l’UE de 2004 et 2007, plusieurs États membres de l’UE des 15 ont introduit des "restrictions transitoires" à la circulation des travailleurs en provenance des nouveaux États membres. Au terme de la première période transitoire de deux ans (le 1er mai 2006), seuls sept des 15 anciens États membres ont décidé d’ouvrir leurs frontières.

La libre circulation des travailleurs est un droit fondamental dans l’Union européenne. Les restrictions peuvent être maintenues pour une durée maximum de sept ans – jusqu’à mai 2011 dans le cas des travailleurs qui proviennent des pays ayant rejoint l’Union en 2004, et jusqu’à 2014 dans le cas des travailleurs de Bulgarie et de Roumanie.

Positions

L’ancien commissaire à la concurrence, Mario Monti, désormais président d’ECAS, a déclaré que les "restrictions transitoires" devaient être "progressivement supprimées le plus tôt possible". "Aucun afflux n’a été constaté justifiant ces mesures et la prolifération imprévue de quotas nationaux et de restrictions qualitatives nuit aux objectifs de la stratégie de Lisbonne de rendre le marché du travail flexible et la main d’oeuvre mobile et qualifiée," a-t-il déclaré.

Selon l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), l’impact migratoire de l’élargissement devrait être "moins dramatique" que prévu. En fait, l’OIM considère que les nouveaux États membres eux-mêmes sont destinés à devenir d’importantes destinations pour les immigrés, en raison de la convergence économique accrue de ces pays, de leur taux de croissance et de la hausse de leur niveau de vie.

"La libre circulation [...] n’a eu aucun effet perturbateur sur les marchés du travail des 15 ’anciens’ États membres. Bien au contraire, certains États membres, et l’Europe dans son ensemble, en ont profité," a déclaré le commissaire à l’emploi, Vladimir Špidla. Selon M. Spidla, la libre circulation des travailleurs est plus importante que toutes les autres libertés fondamentales de l’UE.

"La libre circulation des travailleurs est l’un des principaux piliers du libre marché européen. Des restrictions sont incompatibles avec la stratégie de Lisbonne. C’est pourquoi nous avons demandé plus de liberté de circulation depuis le début des négociations d’adhésion. C’est la seule façon d’obtenir une Europe compétitive et novatrice," a indiqué l’adjoint  au ministre tchèque des affaires étrangères, Vladimir Müller.

Selon le secrétaire d’État allemand pour l’emploi, Gerd Andres, le rapport de février de la Commission "ne tient pas compte de l’effet des périodes de transition". "La position géographique est aussi très différente pour l’Allemagne et l’Autriche que pour la France et le Royaume-Uni."

Calendrier

  • 30 avril 2011  : toutes les restrictions à l’emploi doivent avoir été annulées pour les pays d’Europe de l’Est (à l’exclusion de Malte et Chypre, qui bénéficient de la libre circulation depuis 2004).
  • 1er janvier 2014  : toutes les restrictions à l’emploi doivent avoir été annulées au sein de l’UE des 27.
  • Des restrictions à la circulation des travailleurs devraient probablement voir le jour avec l’adhésion de nouveaux membres de l’UE, en fonction de l’état de leur économie

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