Schengen, jouet politique des États

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Les États pointent les défaillances de la libre circulation des personnes en Europe, mais se rendent parfois complices de son mauvais fonctionnement. Les réformes demandées par certains pays, la France en tête, sont-elles justifiées ? Retour sur la création de l’espace Schengen et sur la révision réclamée dans le contexte des révolutions arabes.

Partie de ping-pong

Frontex est loin d’être la seule cible des attaques. Depuis plusieurs semaines, les critiques pleuvent sur Schengen. Fin avril, l’offensive a été lancée par les gouvernements français et italien, qui exigent une réforme de toute urgence. « Cela fait partie de la politique à court terme en période pré-électorale, où il est bon de s’adresser aux populations sensibles aux flux migratoires incontrôlés », observe Jacques Barou, sociologue au CNRS.  Il est alors « facile de pointer le fonctionnement déficient de Schengen comme responsable de la situation », poursuit-il.

Raison officielle invoquée  : l’exode de 25 000 clandestins sur l’île italienne de Lampedusa au début de l’année 2011. Arrachés aux bouleversements politiques en Tunisie et en Libye, ils tentent leur chance en Europe, qu’ils rejoignent par ce petit bout de terre devenu stratégique au sud de la Sicile. Un bilan aujourd’hui relativisé par de nombreux observateurs politiques. « Que sont 25 000 migrants par rapport aux 350 000 personnes qui ont quitté le Kosovo pendant les années 90 ? » objecte le chef de file des eurodéputés libéraux, Guy Verhofstadt.

« Durant la guerre en Bosnie, l’Allemagne avait accueilli des centaines de milliers de personnes », réagit l’eurodéputé écologiste Daniel Cohn-Bendit. Mais le pays « n’a pas coulé ! »

Entre soi

De plus en plus, les regards se tournent vers les gouvernements européens, dont le comportement ne serait pas étranger à la mauvaise gestion des flux migratoires. « Les États se plaignent de la gouvernance de Schengen, relève l’eurodéputée socialiste Sylvie Guillaume. Mais c’est justement parce que le système d’évaluation repose sur eux que ça ne va pas bien. »

Au cœur du problème, la persistance de « l’entre soi ». Ce système où les États évaluent eux-mêmes la façon dont ils appliquent les règles de Schengen. Quand ils daignent le faire. « Ces dernières années, les États membres n’ont pas jugé nécessaire d’effectuer des évaluations sur place de la coopération judiciaire en matière pénale ou en matière de lutte contre le trafic d’armes et de drogue », note la Commission européenne dans un document.

Les avocats de la révision de Schengen réclament plus de marge de manœuvre nationale pour restaurer ponctuellement les contrôles aux frontières intérieures. Les États sont pourtant déjà outillés, puisque les accords de Schengen prévoient le retour temporaire des contrôles frontaliers « si l’ordre public ou la sécurité nationale » l’exigent.

Coup de canif

Et ils ne se privent pas d’utiliser ces leviers. « L’Allemagne y a par exemple eu recours en 2006 pendant la Coupe du Monde de foot. La France l’a également fait sur ses frontières nord pour lutter contre le trafic de drogue en provenance des Pays-Bas », rappelle Jacques Barou.

D’autres alternatives existent. Depuis 2001, les États peuvent déclencher une procédure de « protection temporaire » en cas d’afflux de populations déplacées. Non en vue de fermer leurs frontières mais plutôt pour s’accorder sur une répartition équitable des migrants, en fonction de la capacité d’accueil de chaque pays.

Au bout d’un an, les gouvernements européens organisent le retour des personnes dans leur pays d’origine, sauf si leur sécurité physique est menacée. Mais la protection temporaire n’a jamais été déclenchée par les États, qui convoitent une porte de sortie d’une tout autre nature.

Leur donner plus de latitude pour clôturer un espace ouvert porterait un sérieux coup de canif à l’esprit dans lequel l’Europe a été bâtie.

Schengen ne se fonderait plus sur « la confiance entre les États », prévient Yves Pascouau, chercheur au European policy centre, mais sur la « défiance mutuelle ».

Confusion

Mise dos au mur, la Commission a d’abord laissé place à la confusion, affirmant étudier un « mécanisme » pour réformer le contrôle des frontières intérieures.

Souhaite-t-elle alors permettre aux États d’assouplir le retour des contrôles aux frontières intérieures ? Ou imposer que ces décisions soient prises au niveau européen ?

« Les commentateurs disent que la Commission européenne a donné raison à la France et l’Italie. Barroso nous dit qu’il ne veut pas donner raison aux États. Qu’est-ce qui est vrai dans tout ça ? » s’agace la députée européenne Sylvie Guillaume.

Réunis en plénière le 10 mai, les eurodéputés sont tombés à bras raccourcis sur la commissaire Cécilia Malmström, réclamant l’interprétation d’un texte selon eux trop ambigu.

« Eviter les actions unilatérales »

« Nous veillerons à renforcer la dimension européenne de la gestion de Schengen », insiste la Suédoise, afin d’éviter les actions « unilatérales des États ».

Mais toute la lumière n’a pas encore été faite  : « La Commission retient sa force de frappe pour les échéances qui viennent », pense Sylvie Guillaume. Reste à connaître l’intensité des tirs.

Une réponse pragmatique

L’abolition des contrôles aux frontières, comme son actuelle remise en cause, a été dictée par la conjoncture. En 1985, les échanges commerciaux s’intensifient dans l’UE mais les transporteurs routiers subissent des examens tatillons à haque franchissement de frontières. Exaspérés, ils provoquent une grève très paralysante pendant l’hiver 1984.

La France, l’Allemagne et le Benelux décident de désamorcer la situation en levant leurs inspections frontalières. Leur décision sera formalisée dans les accords de Schengen en 1985. « A l’époque, la question migratoire restait minoritaire. Seuls sept articles du texte y étaient consacrés », rappelle Jacques Barou, sociologue et spécialiste des migrations au CNRS.

C’est la Convention de Schengen, entrée en vigueur dix ans plus tard, qui va poser les jalons de l’espace européen de libre circulation tel qu’il existe aujourd’hui.

Contrôles, permis de séjour, patrouille

En décembre 2011, le Liechtenstein est devenu le 26ème pays à le rejoindre. Certains gouvernements européens ont préféré rester en dehors, à l’instar de la Grande-Bretagne et de l’Irlande. D’autres, comme la Roumanie, la Bulgarie et Chypre n’ont pas encore eu le feu vert des ministres de l’Intérieur. Reste le cas spécial du Danemark, qui a signé le texte mais peut choisir de ne pas l’appliquer.

Créé par les États, l’espace Schengen est tombé dans l’escarcelle de l’UE en 1997 au moment où le Traité d’Amsterdam a repris à son compte les principes de la Convention.

Mais la libre circulation des personnes n’est pas le fruit d’une utopie créée sans garde-fous. Les pouvoirs policiers se sont ainsi déplacés des frontières des États vers l’intérieur des territoires, consacrant le principe de la douane volante.

Concernant le droit d’entrée des étrangers, seul le visa Schengen, délivré pour trois mois aux citoyens non-européens est valable automatiquement dans tous les États signataires. Pour les autres titres de séjour, chaque pays applique son propre régime.

Ces permis nationaux peuvent cependant permettre aux étrangers de voyager dans tout l’espace Schengen pendant trois mois, mais sous certaines conditions.

La personne doit justifier le but de son séjour dans le pays visé, ne pas menacer l’ordre public ou encore disposer de moyens financiers suffisants (jusqu’à 62 euros par jour).

La libre circulation est en outre assortie d’un volet sécuritaire. D’une part, le système d’information Schengen (SIS), qui permet aux policiers européens de mettre en commun leurs données sur des personnes recherchées ou des véhicules suspects. 

Droits de l’Homme

D’autre part, l’agence Frontex. Créée seulement en 2005, et située à Varsovie, elle aide les États à mener ensemble des opérations de surveillance des frontières extérieures. Le budget de l’agence a connu une augmentation exponentielle, passant 6 millions d’euros à ses débuts à plus de 80 millions d’euros aujourd’hui.

Dans le sud de l’Europe, Frontex coordonne par exemple l’action des garde-côtes de 23 pays européens chargés de surveiller les frontières poreuses aux confins des îles grecques. Entre janvier et mars 2011, cette opération, baptisée « Poséidon », a abouti à l’arrestation de 5281 clandestins.

Au printemps, la mission a été élargie à la Crète, afin d’anticiper l’arrivée de migrants en provenance de Libye. L’agence peut aussi dépêcher des équipes d’interventions rapides (Rabit), venant prêter main forte aux États débordés par les afflux d’immigrés. Ce qui s’est produit en novembre à la frontière gréco-turque.

A mesure que son rôle s’affirme, l’agence Frontex est tancée par certains observateurs inquiets du sort des migrants. Leur offre-t-on le droit de déposer une demande d’asile conformément à la Convention de Genève ? Les agents portent-ils secours aux clandestins lorsqu’ils sont en péril, alors que le mandat de Frontex ne prévoit pas le sauvetage en mer ? 

Ces questions lancinantes, l’Association européenne des droits de l’homme les a adressées à l’agence de Varsovie, qui n’a pas donné suite. « Frontex a été conçue comme une agence technique, résume le président de l’AEDH, Pierre Barge, mais elle devient de plus en politique. »

Méli-mélo sur les titres de séjour

Une note publiée le 3 mai par le centre de recherche European policy centre émet des doutes sur la légalité des permis accordés par l’Italie aux migrants débarqués sur l’île de Lampedusa. Pour assurer le bon fonctionnement du système, « les États membres transmettent à la Commission la liste des permis de séjour permettant à leurs détenteurs de se déplacer dans l’espace Schengen », écrit le chercheur Yves Pascouau.

Coïncidence, le 8 avril, alors que la polémique enfle sur les migrants de Lampedusa, Rome informe la Commission de l’ajout des titres de séjour pour motif humanitaire à la liste des permis italiens permettant de circuler hors de la péninsule.

C’est ce document, d’une validité de six mois, qui a été accordé aux clandestins. D’un côté, le profil des migrants peut justifier le choix du motif humanitaire. Si les conditions posées par les règles de Schengen ne sont pas remplies (ressources financières suffisantes par exemple), les prétendants aux permis de séjour sont déboutés. Sauf si la raison humanitaire est invoquée. Différence de taille, dans ce cas, le document est seulement valide dans le pays qui l’a émis (article 5 des accords de Schengen).

Or, la Commission européenne rechigne à se prononcer. Le choix des autorités italiennes « fait l’objet d’une analyse approfondie », évacue-t-on à la direction des Affaires intérieures. Mais le détail des conclusions ne sera pas rendu public.

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