La Suède a lancé un véritable défi à l’Europe en reconnaissant la Palestine

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Nicolas Boeglin

Alors que le Parlement européen doit se prononcer mercredi 17 décembre sur la proposition de reconnaître la Palestine comme État, Nicolas Boeglin souligne combien cette question pourtant simple du point de vue du droit international, divise les États européens.

Nicolas Boeglin est professeur de Droit international public à la faculté de Droit de l’Universidad de Costa Rica.

Le 30 octobre 2014, la Suède a officiellement reconnu la Palestine comme État. Israël a répondu à ce geste avec son discours habituel : les ambassadeurs d´Israël au Costa Rica au mois de février 2008 (1), et son collègue de Buenos Aires en décembre 2010 avaient déjà qualifié cette décision de « décevante » (voir note ). Dans le cas de la Suède, Tel-Aviv a de surcroît considéré utile de faire référence à la simplicité des manuels d´Ikea (rappelant l´allusion tout aussi utile à la défaite subie par le Brésil 7-1 durant la Coupe du Monde, lors du rappel de l´ambassadeur du Brésil en Israël par les autorités de Brasilia en pleine offensive israélienne sur Gaza en juillet dernier). Cependant, dans le cas suédois, Israël a décidé de rappeler son ambassadeur en Suède le jour même, le 30 octobre.

Une UE divisée

Il semble utile de rappeler l´attitude de l´UE lors du vote, au mois de novembre 2012, de la résolution reconnaissant à la Palestine le statut d´« État non-membre observateur » par l´Assemblée générale des Nations Unies. Cette dernière avait été adoptée par 138 votes pour, 9 contre et 41 abstentions. Parmi ces derniers, ne figurait aucun des 27 membres de l´UE (alors qu’en Amérique latine étaient signataires l´Argentine, la Bolivie, le Brésil, le Chili, Cuba, l´Équateur, le Nicaragua, le Pérou, l´Uruguay et le Venezuela). A l´heure du vote, l´apparente cohésion européenne s´estompa. L´Autriche, la Belgique, Chypre, le Danemark, l´Espagne, la France, la Finlande, la Grèce, l´Irlande, l´Italie, le Luxembourg, Malte, le Portugal et la Suède votèrent pour.

Les membres restants de l´UE se retrouvèrent parmi les abstentions, à l´exception de la République tchèque, qui vota contre (comme le Canada, les États-Unis, les Îles Marshall, Israël, la Micronésie, Nauru, Palau et le Panama). Un groupe d´États formant une singulière « coalition », dans laquelle le Panama se retrouva isolé par rapport au reste de l´Amérique latine. Son Président, Ricardo Martinelli, avait reçu en 2011 le prix décerné par l´American Jewish Congress (AJC), « Light into The Nations ». Ce même prix avait été décerné auparavant aux présidents William Clinton (2005), Nicolas Sarkozy (2007), Alvaro Uribe (2007) et à Angela Merkel (2010).

Une note du Washington Post du 29/11/2012 fait référence à une bien étrange proposition britannique : « Le Royaume-Uni suggéra qu´il voterait “oui” si l’Autorité palestinienne garantissait qu´elle ne présenterait aucune action devant la Cour Pénale internationale » (2). Comme on le sait, Israël et son fidèle allié étasunien ont toujours été extrêmement sensibles à cette question. Le dépôt par la Palestine le 21 janvier 2009 d´une déclaration d´acceptation de la juridiction de la Cour Pénale internationale (CPI) avait été considéré par le service juridique de l´armée israélienne comme une forme de terrorisme inconnue jusque-là : le « terrorisme légal » (3). Moins connue, une dépêche confidentielle de l´Ambassade des Etats-Unis à Tel-Aviv du 23/02/2010 (voir texte complet) exprime la crainte extrême que représente la CPI pour Israël. Moins confidentiel, un article récent précise que pour la représentante actuelle de l´administration Obama aux Nations Unies : « La CPI représente une vraie menace pour Israël ».

Affirmer publiquement qu’une cour comme la CPI constitue une menace pour un État considéré comme un allié doit sans nul doute constituer une véritable première dans l´histoire du droit international, que l´on se doit de relever. Certains y verront même une forme d´aveu. 

Suite au vote obtenu par la Palestine aux Nations Unies, Israël ordonna de poursuivre la colonisation hors de son territoire, avec 3000 logements nouveaux en Cisjordanie et notamment à Jérusalem est (voir note de presse du 30 novembre 2012). En 2014, à l´occasion de l´adhésion de la Palestine à plusieurs traités en matière de droits de l´homme, le même type de « réponse » a eu lieu (4). On notera que les 3000 logements décidés donnèrent lieu à une innovation technique au sein du Conseil de Sécurité : le « véto  implicite » instauré par les États-Unis. 

Concernant les relations de la Palestine avec les 28 États membres de l´UE, quelques nuances s´imposent. A la Suède, il faut ajouter Malte et Chypre, ainsi que les États de l´ancien bloc communiste intégrés à l´UE et qui reconnaissent la Palestine (depuis 1988) : la Bulgarie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Roumanie. Lors du vote de novembre 2012 aux Nations Unies, ces cinq États optèrent pour l´abstention, à l´exception de la République tchèque, fidèle aux États-Unis, qui vota contre. Les propos tenus moins d´un an plus tard par l´actuel président tchèque concernant l´emplacement de son ambassade en Israël confirment que cette fidélité constitue une loyauté à toute épreuve (5).

Le défi posé par la Suède

Saluée par les autorités palestiniennes comme un geste « courageux et historique », l´initiative de la Suède a relancé le débat en Europe. Le Parlement britannique a adopté le 13/10/2014 une résolution exigeant au p ouvoir exécutif de procéder à cette reconnaissance, avec 274 votes pour et 12 contre (voir transcription des débats). Le Congrès espagnol a fait de même le 18/11/2014 (319 votes pour, une abstention et deux votes contre). La France a vécu une expérience similaire le 2 décembre dernier (339 votes en faveur, 151 contre et 16 abstentions). Le Parlement du Portugal a adopté un texte en ce sens le 12 décembre. La Belgique s´apprête à voter un texte déposé le 25/11/2014 durant ces prochains jours. L´onde expansive est telle que des parlementaires en Australie semblent vouloir également accompagner le mouvement.

Le résultat quasi unanime des exercices parlementaires au Royaume-Uni et en Espagne lance un message univoque au pouvoir exécutif, et laisse une marge de manœuvre extrêmement étroite. Dans le cas espagnol, la discrétion israélienne tranche avec celle virulente de l´ambassade d´Israël en Espagne suite à une modeste déclaration adoptée par le Parlement de la Galicie en mai 2014 : à cette occasion, la même ambassade avait considéré qu´« avec cette exigence, le Parlement de la Galicie rejoint les pires et les plus extrémistes ennemis d´Israël » (voir note de presse).

Au-delà des accès de colère des diplomates israéliens, force est de constater que ces différents exercices parlementaires constituent un mécanisme inusité pour procéder à la reconnaissance d´un État. Comme on le sait, cette reconnaissance constitue un acte juridique unilatéral que peut adopter tout exécutif. Avec la Suède, on dénombre à l´heure actuelle 134 États reconnaissant officiellement la Palestine comme État, sans avoir eu nécessité de session parlementaire préalable quelconque. La forme est variable : il peut s´agir d´une longue déclaration officielle comme ce fut le cas du Brésil au mois de décembre 2010 ; ou bien d´une déclaration plus courte, comme celle de l´Argentine au mois de décembre 2010 ; ou encore d´un communiqué plus modeste, comme celui de l´Uruguay du mois de mars 2011, pour ne citer que quelques exemples.

Quant aux déclarations de hauts responsables israéliens publiées dans la presse suite au geste de la Suède, elles reflètent leurs craintes concernant ses effets en Europe. Ces craintes rappellent précisément l´argument présenté par le Costa Rica en 2008, que nous pouvons apprécier en relisant le texte d´une conférence de son ancien ministre des Affaires étrangères, Bruno Stagno (2006-2010) : « En 1947, le Costa Rica, ainsi que 12 autres pays d´Amérique Latine et des Caraïbes, approuva la résolution 181 (II) de l’Assemblée générale relative au Plan de Partage du Mandat britannique en Palestine. A cette occasion, nous avons fait partie des 33 pays qui ont reconnu très tôt que la coexistence de deux États s´imposait comme la pire des solutions, à l´exception de toutes les autres. Depuis, nous avons vu défiler une tragédie derrière l´autre, incluant guerres et intifadas, assassinats et attentats, affectant sérieusement le droit à vivre sans peur des deux peuples. Parallèlement, et sans un calendrier saisonnier clair, nous avons vu naître des promesses et des espoirs de divers processus de paix, sans obtenir la récolte des dividendes de la paix. Une terre fertile pour les doubles discours, pour des intérêts extérieurs et pour une triste réitération d´évènements remettant à plus tard la réalisation du mandat accordé en 1947 » (traduction libre). L´argument du Costa Rica en 2008 donna lieu à la reconnaissance de la Palestine par le reste de presque toute l´Amérique Latine : firent de même le Venezuela (avril 2009), la République Dominicaine (juillet 2009), la Bolivie, le Brésil, l´Équateur et le Paraguay (décembre 2010), le Pérou et le Chili (janvier 2011), l´Argentine (février 2011), l´Uruguay (mars 2011), le Salvador et le Honduras (août 2011). A ces reconnaissances, il faut ajouter celles de Cuba et du Nicaragua (faites dès 1988). Les derniers États de la région à procéder de la sorte sont le Guatemala (avril 2013) et Haïti (septembre 2013)

Le débat relancé en Europe

Il y a cinq ans, dans un article publié dans l´Annuaire français de Droit international, le professeur Bockel analysait l´option des responsables israéliens définie comme « la gestion du pourrissement » consistant « à laisser les choses en l´état, en refusant en fait toute solution allant dans le sens de l´émergence d´un véritable État palestinien, tout en donnant l´apparence de la bonne volonté en se prêtant périodiquement au jeu de la négociation » (6).

Dès 1988, le même Annuaire incluait un article du professeur Salmon qui concluait que « reconnaître l´État palestinien n´est sans soute rien de plus que l´affirmation du droit du peuple palestinien à créer aussitôt que possible cet État, mais c´est surtout poser un acte de solidarité à l´égard du peuple palestinien et de volonté de respect du droit international » (7).

Le défi lancé par la Suède a relancé de manière notoire le débat en Europe. Cette discussion devrait tenir compte de l´absence de réaction significative israélienne au geste suédois : l´ambassadeur rappelé par ses supérieurs le 30 octobre est de retour dans son bureau depuis le vendredi 28 novembre (voir note). Son retour s´est fait sans que l´on comprenne bien quel fut le geste hostile ou offensif de la Suède l´obligeant à quitter la capitale suédoise pour y revenir en « signe de paix ».

(1) La réaction israélienne se lit ainsi. « Établir des relations avec un État qui n´en est pas un compromet le développement d´accords définitifs entre Israéliens et Palestiniens, va à l´encontre de la Feuille de route, des activités du Quartette et d´autres efforts pour la paix. Ces agissements vont à l´encontre des accords, y compris ceux de la communauté internationale, et pourraient nuire aux efforts de paix entre les deux parties » (Traduction libre de l´entrevue parue dans La Prensa libre (Costa Rica) du 28/02/2008 d´Ehud Eitam, ambassadeur d´Israël).

(2) Traduction libre de l´expression qu´on lit dans l´article du Washington Post : « The U.K. suggested that it might vote “yes” if the Palestinian Authority offered assurances that it wouldn’t pursue charges in the International Criminal Court ».

(3) cf. FERNANDEZ J., La politique juridique extérieure des États- Unis à l´égard de la CPI, Paris, Pedone, 2010, p. 325. Quelques déclarations du chef de la délégation étasunienne après la conférence de Rome de juillet 1998 sont éclairantes : « En ce qui concerne Israël enfin, David Scheffer reconnut après Rome que la délégation américaine avait endossé la crainte d´Israël d´être victime d´accusations devant la future Cour en raison de sa politique dans les territoires occupés » (p. 172).

(4) Suite à cette adhésion par la Palestine saluée par le Haut-Commissariat aux Droits de l´Homme des Nations Unies au début du mois de mai 2014, Israël ordonna la construction de 620 nouveaux logements à Jérusalem Est le 19 mai 2014 (voir note de presse).

(5) En octobre 2013, le Président tchèque exprima sa volonté de transférer le siège de l’ambassade tchèque de Tel-Aviv à Jérusalem (voir note de presse).

(6) cf. BOCKEL A., Gaza : le processus de paix en question, 55, AFDI (2009), pp. 173-187, p. 184.

(7) cf. SALMON J., La proclamation de l´État palestinien, 34, AFDI (1988), pp. 37-62, p. 62.

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