Claire Demesmay : « L’Allemagne joue un rôle de miroir pour la France »

"Dans le regard qu’on porte sur l’autre, on a tendance à insister sur les différences", selon Claire Demesmay, spécialiste des relations franco-allemands à Berlin. [DGAP]

Dans un entretien exclusif avec Euractiv France à l’occasion de la journée franco-allemande, Claire Demesmay, chargée du programme des relations franco-allemandes au Conseil allemand de politique étrangère (Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, DGAP), évoque les divergences stratégiques au sein du couple franco-allemand, mais aussi la fascination mutuelle immuable – et la coopération qui fait de cette relation, encore et toujours, une force motrice au sein de l’Europe.

Claire Demesmay est en charge du programme des relations franco-allemandes à la DGAP depuis 2009 ainsi que chercheuse associée au Centre Marc Bloch à Berlin. Auparavant, elle était assistante de recherche au chair d’études françaises et francophones à la Technische Universität de Dresde (1998-2002) puis au Comité d’études des relations franco-allemandes (Cerfa) au sein de l’Institut français des relations internationales (IFRI) à Paris (2002-2009).

Vous êtes spécialiste des relations franco-allemandes à la DGAP depuis 2009. Comment la relation entre la France et l’Allemagne a-t-elle évolué ces douze dernières années ?

Il y a eu de nombreuses évolutions, mais pas de révolution. Je retiendrais trois éléments marquants.  Premièrement, depuis 2009, l’Union européenne est passée par une série de crises. Nous avons vu la crise bancaire, financière et économique en 2008, la crise de la politique d’asile à partir de 2015 et, aujourd’hui, la crise sanitaire, avec toutes les conséquences économiques et sociales qu’elle implique. A chaque crise, la coopération franco-allemande a été mise à l’épreuve puisqu’il s’agit de trouver des solutions rapides. Deuxièmement, la coopération franco-allemande s’est institutionnalisée davantage, en particulier avec le Traité d’Aix-la-Chapelle de 2019. Il approfondit la coopération transfrontalière et dote la relation bilatérale de nouveaux mécanismes, y compris au niveau de la société civile. Sans parler de la coopération entre l’Assemblée nationale et le Bundestag, qui vient de passer un cap important. Et en troisième lieu, le Brexit vient bousculer les équilibres internes de l’Union européenne, et contraint la France et l’Allemagne à trouver un nouveau modus vivendi pour entraîner la machine européenne et garantir la cohésion de l’Union. Elles devront encore s’adapter à cette nouvelle situation, notamment pour surmonter les clivages entre les différents Etats membres.

Quel est selon vous le rôle du couple dirigeant dans le bon fonctionnement de cette coopération franco-allemande ?

Il n’y a aucun doute que la volonté politique au plus haut niveau joue un rôle clé. On l’a vu avec l’initiative franco-allemande pour le fonds européen de relance en mai dernier. Si Angela Merkel ne s’était pas engagée aux côtés d’Emmanuel Macron, cette proposition n’aurait pas pu voir le jour, ou en tout cas elle n’aurait pas porté la même ambition. Par contre, que les deux dirigeants soient amis ou aient des atomes crochus est, je pense, beaucoup moins important. Évidemment, la coopération est plus simple s’ils entretiennent une forme de complicité, mais cela est moins déterminant que la volonté politique d’avancer et de faire des concessions de part et d’autre. Le second élément, bien sûr, c’est la toile franco-allemande tissée depuis les années 1950 : une toile institutionnelle aux niveaux politique, administratif et de la société civile, qui permet de faire progresser les dossiers parfois de façon discrète, même lorsqu’il n’y a pas d’initiative au plus haut niveau. Tous ces canaux de communication, de concertation, sont peu visibles et n’ont rien de spectaculaire, mais ils sont en mouvement permanent.

A la différence de la proposition franco-allemande de mai 2020 que vous venez d’évoquer. Est-ce que ce moment a selon vous démontré la nécessité du couple « moteur » pour faire avancer les choses en Europe ?

Dans l’absolu, je pense qu’on pourrait un jour se passer du moteur franco-allemand, si nous disposions au niveau de l’UE d’une culture et des structures de décision adéquates. Mais en l’état actuel des choses et notamment avec les grandes différences de positionnement au sein de l’Union européenne, oui, je pense qu’il est nécessaire que la France et l’Allemagne se concertent, trouvent des compromis et les présentent à leurs partenaires sous forme de propositions – ne serait-ce qu’en raison de leur poids démographique, politique et économique, mais aussi de leurs propres différences d’approche. C’est parce que les deux gouvernements se sont entendus sur une réponse ambitieuse à la crise, en partant de positions très différentes, qu’ils ont pu convaincre leurs partenaires européens. Mais la France et l’Allemagne, à elles seules, peuvent peu. Pire, un duo franco-allemand tourné sur lui-même crée des tensions et des réactions de rejet dans les autres États membres, parce qu’il n’est pas représentatif de tous les États. Je pense à l’Europe centrale sur les questions migratoires, ou à l’Europe du Nord sur les questions budgétaires. Pour pouvoir convaincre au niveau européen, la France et l’Allemagne doivent plus que jamais avoir des relais dans d’autres États membres, et être à leur écoute.

Concernant les grands sujets européens comme le climat ou la sécurité, quels sont les points d’entente et de discorde entre la France et l’Allemagne ?

Depuis toujours, il existe entre les deux pays des différences de culture économique et stratégique, et bien sûr des différences d’intérêt. Sur le climat, la France et l’Allemagne partagent les mêmes objectifs, qui sont ceux de l’Union européenne. Mais comme souvent, le diable se cache dans le détail. Lorsqu’il est question de la fermeture d’une centrale – à charbon du côté allemand ou nucléaire du côté français – on voit surgir des différences d’approche, de méthode, de priorité. Cela étant, je ne pense pas que la politique climatique soit le champ le plus conflictuel. A l’inverse, sur les grandes questions de sécurité et de défense, nous avons très clairement des différences de nature stratégique, notamment en ce qui concerne le rapport à une autonomie européenne. La France insiste traditionnellement sur le développement d’une Union européenne la plus autonome possible, alors que l’Allemagne est très attachée au partenariat transatlantique. Il existe certes des éléments de convergence, mais on est très loin d’une position commune. Sur ce sujet, en particulier, il est indispensable de poursuivre le dialogue à tous les niveaux.

En matière de relations transatlantiques, on dirait que l’arrivée de Joe Biden à la Maison blanche va plutôt conforter la position allemande alors que l’ère Trump a indirectement conforté la demande française pour plus d’autonomie européenne.

Je pense en effet que sous Donald Trump, l’Allemagne avait davantage tendance à vouloir s’engager dans des projets européens de défense et de sécurité. Avec l’élection de Joe Biden, elle peut être tentée de revenir à un cadre d’analyse traditionnel, qui met l’accent sur une relation transatlantique très étroite. Du côté français, même si on est bien sûr très satisfait que Biden ait été élu et non pas Trump, on s’interroge sur les conséquences que cela aura sur le positionnement de l’Allemagne. Personnellement, je pense qu’à long terme, les deux objectifs ne s’excluent pas. L’Europe n’est plus une priorité pour les États-Unis, et on a pris conscience en Allemagne aussi que l’Union européenne doit s’organiser et commencer à se donner les moyens d’agir.

Revenons sur ce qui rapproche les deux pays : un an après l’entrée en vigueur du Traité d’Aix-la-Chapelle, signé en janvier 2019, où est-ce qu’on en est dans sa mise en oeuvre ?

Tout d’abord, la mise en place d’un comité de coopération transfrontalière doit permettre d’améliorer la coopération transfrontalière, de répondre aux besoins des citoyens dans la région et – dans l’idéal ! – d’en tirer des leçons pour l’intégration européenne. Ensuite, l’Assemblée parlementaire franco-allemande s’est constituée. Pendant la crise sanitaire, elle a permis à des députés français et allemands de mener des auditions communes de ministres des deux pays. Jusqu’à présent, le niveau parlementaire avait joué les seconds rôles dans la coopération franco-allemande. Aujourd’hui, cette lacune peut être comblée, ce qui renforcerait la légitimité des décisions des deux gouvernements. Ces deux éléments viennent compléter très utilement la toile institutionnelle dont nous parlions tout à l’heure. Enfin, j’aimerais évoquer un troisième élément cette fois-ci à destination de la société civile, qui est la création du Fonds citoyen franco-allemand. Il permet notamment de financer des rencontres au niveau de la société civile, qui a toujours joué un rôle très important dans la relation franco-allemande, mais disposait jusqu’alors de peu de moyens. Depuis sa création, la crise sanitaire a certes limité les échanges en présentiel, mais c’est un très bel instrument.

La crise sanitaire justement, a, elle, mis en lumière la différence des systèmes politiques des deux côtés du Rhin. Quel a été l’impact du fédéralisme allemand et du centralisme français, respectivement, sur les façons de gérer la crise ?

Oui, le système politique a toujours un impact sur l’action publique, et la réaction à la crise sanitaire dans les deux pays a été pour le moins contrastée, surtout les premières semaines. En France, le gouvernement a décidé de façon verticale d’une règle s’appliquant rapidement dans l’ensemble du pays. Côté allemand, au contraire, la gestion de crise a mobilisé pleinement le système de concertation entre le Bund et les Länder, qui doivent toujours être associés aux décisions de nature sanitaire et ont une marge d’interprétation pour appliquer les règles. On a dit que les bons résultats de l’Allemagne, du moins par rapport à la France, au printemps dernier, étaient liés au système fédéral. Je pense que ce facteur a pu jouer un rôle, dans la mesure où il a offert une plus grande souplesse dans la gestion de crise, permettant d’adapter les mesures aux différentes situations sanitaires. Mais aujourd’hui, la situation est à fronts renversés, puisque l’Allemagne a de moins bons résultats. Il ne faut oublier que les compromis et l’absence de règles unitaires, propres au système fédéral, peuvent aussi compliquer la gestion de crise.

Par contre, chacun des deux systèmes a pu surprendre de l’autre côté de la frontière.

Effectivement, et c’est peut-être ce qu’il y a de plus intéressant. Il est vrai qu’en France, en particulier au début de la crise, il y a eu une sorte de fascination pour ce qui se passait en Allemagne. Des émissions entières étaient consacrées aux bons résultats du voisin, mais pas dans le sens inverse. Comme souvent, l’Allemagne a joué un rôle de miroir dans lequel on s’observe, on se compare et on s’évalue. Cette curiosité pour le partenaire, voire cette fascination dans le cadre de la crise, est un phénomène intéressant qui en dit beaucoup sur le regard qu’on porte sur l’autre, mais aussi et surtout sur soi-même.

Quelles sont ces regards qu’on porte sur ses voisins en France et en Allemagne ?

De façon très générale, les Français apprécient les Allemands, et les Allemands les Français. Depuis plusieurs années déjà, on observe dans la population des deux pays un haut niveau de sympathie mutuelle. Le sondage que vient de présenter l’Ambassade d’Allemagne à Paris le montre à nouveau. Cela étant, lorsqu’on regarde d’un peu plus près les enquêtes d’opinion, on s’aperçoit que les personnes interrogées disent peu connaître le pays partenaire. Du côté français surtout, l’image de l’Allemagne est assez floue, elle est associée à des termes généraux comme Berlin, Angela Merkel et la bière. Le second élément que je trouve intéressant, c’est la persistance des stéréotypes. L’image qu’une majorité d’Allemands a de la France, c’est toujours celle du bien-vivre, de l’élégance, l’image un peu carte postale d’un pays agréable mais pas très sérieux. Et du côté français, l’image de l’Allemagne est majoritairement celle d’un pays plutôt terne, qu’on aime bien et en qui on a confiance, mais qui n’est pas très drôle – et ce, bien que la jeune génération en pince pour Berlin. Il s’agit clairement d’images inversées. Dans le regard qu’on porte sur l’autre, on a d’ailleurs tendance à insister sur ces différences, à mettre en valeur les contrastes davantage que les ressemblances.

Quid de l’image selon laquelle l’Allemagne ne prendrait assez au sérieux son partenaire français ?

Dans les campagnes électorales françaises, on parle beaucoup de l’Allemagne, en particulier à propos des questions économiques et budgétaires, de capacités industrielles, d’apprentissage ou encore d’exportations. A contrario, la France est quasiment absente des campagnes électorales allemandes, elle n’est ni un modèle, ni un contre-modèle. De même, l’asymétrie dans la relation franco-allemande ne fait pas vraiment débat du côté allemand, alors qu’elle est très souvent abordée par les Français. Il est courant d’entendre, en France, que l’Allemagne s’impose dans les décisions européennes. Il sera intéressant d’observer si cette image évolue avec le fonds de relance européen et les concessions de l’Allemagne en la matière.

L’ambassadeur de l’Allemagne en France en tout cas disait récemment que « nous vivons un moment franco-allemand » – est-ce que vous êtes d’accord ?

Je pense que le véritable moment franco-allemand est survenu en mai dernier lors de l’initiative franco-allemande pour le plan de relance européen. Depuis, la concertation dans le contexte européen s’est poursuivie à un rythme soutenu, mais en empruntant les canaux habituels. Au cours des derniers mois, cette coopération a été plus constructive, moins conflictuelle qu’à d’autres périodes. Cela étant, la relation franco-allemande ressemble à une série de vagues. Aujourd’hui elle est plutôt en haut de la vague, mais avec les élections qui approchent, en Allemagne puis en France, il est probable qu’elle entre dans une phase descendante.

En parlant des élections : à quel point la future relation va-t-elle dépendre de l’issue du scrutin en Allemagne en septembre 2021 ?

Pour la période suivant l’élection législative de l’automne 2021, il sera bien sûr déterminant de savoir qui sera le nouveau chancelier et quelles couleurs aura la nouvelle coalition. Mais il faut aussi rappeler que fin 2021, ce sera au tour de la France d’entrer en campagne électorale. Donc entre le printemps 2021 et le printemps 2022, les deux pays vont être occupés par leurs campagnes respectives et il va être difficile de dégager les ressources nécessaires pour développer des initiatives franco-allemandes ambitieuses. Cette période calme, comme une mise entre parenthèses, pourrait commencer assez vite.

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