Régime sans visa : une nouvelle frontière à l’Est de l’UE ?

L’UE a acquis une expérience certaine s’agissant de mettre en place des régimes sans visa pour les citoyens qui vivent dans des pays frontaliers. Après les pays des Balkans occidentaux, les prochains sur la liste seront sans doute la Russie, l’Ukraine et la Moldavie. Il faudra toutefois encore attendre avant de voir ces régimes se mettre en place pour ces pays.

 

L'aboutissement à un régime sans visa avec l'UE est un objectif que les gouvernements russe, ukrainien, moldave, géorgien, arménien et azerbaïdjanais placent parmi leurs priorités. L'état d'avancement de la mise en place de ce régime diffère toutefois d'un pays à l'autre.

 

La population de ces pays soutient fermement cet objectif, dans la mesure où elle considère généralement les obstacles à l'obtention de visas européens comme injustes. L'UE comprend le souhait de ces pays de voir la mise en place d'un régime sans visa, mais elle insiste sur le respect de certaines conditions au préalable.

 

La Commission européenne jouit déjà d'une grande expérience s'agissant de l'aboutissement à des régimes sans visa avec d'autres pays européens. En 2001, la Bulgarie, puis la Roumanie, alors candidats à l'adhésion, sont parvenues à lever la barrière des visas après cinq ans de négociations acharnées.

 

En juillet 2009, la Macédoine, la Serbie et le Monténégro ont à leur tour bénéficié d'une « libéralisation du régime des visas » qui leur permet de voyager dans l'Union sans visa pendant maximum trois mois d'affilée. Un an plus tard, les exigences de visa ont été levées pour les citoyens de Bosnie-Herzégovine et d'Albanie.

 

Bien que la procédure d'établissement d'un régime sans visa soit la même pour tous, les pays cités se sont tous vus promettre une adhésion à l'UE au début du processus de « libéralisation du régime des visas ».

 

La Russie ne souhaite pas adhérer à l'Union, mais l'Ukraine, la Moldavie, la Géorgie, l'Arménie et l'Azerbaïdjan font partie de la politique européenne de voisinage et de la plus récente initiative du « Partenariat oriental » qui prévoit une intégration renforcée sans toutefois mentionner l'adhésion à l'UE.

 

Par conséquent, l'approche politique n'est pas la même. Il existe en outre des différences notables dans le jargon de l'UE : les pays des Balkans occidentaux se sont vus présenter une « feuille de route » pour la libéralisation du régime des visas, tandis que les partenaires orientaux sont régis par un « plan d'action », ce qui laisse entendre que la procédure est moins portée sur le court ou moyen terme.

La politique des visas de l'UE est fondée sur l'expérience de l'espace Schengen depuis sa création en 1985. L'espace Schengen garantit la libre circulation à plus de 400 millions de citoyens de l'UE, ainsi qu'à de nombreux citoyens, hommes et femmes d'affaires, touristes ou autres tiers à l'UE mais légalement présents sur le territoire de l'Union.

L'UE dispose d'une liste commune de pays dont les citoyens doivent requérir un visa lorsqu'ils souhaitent franchir les frontières extérieures, ainsi qu'une liste des pays dont les citoyens sont exempts de ces exigences. Ces listes sont définies dans le règlement No 539/2001 et ses amendements. La Russie, l'Ukraine, l'Arménie, la Géorgie, l'Azerbaïdjan et le Bélarus, les pays traités dans ce LinksDossier, font tous partie de la liste des pays soumis à l'obligation de visa. Elle porte également le nom de « liste négative ». Par conséquent, leurs citoyens doivent requérir un visa Schengen avant de pouvoir entrer sur le territoire.

« Facilitation » versus « libéralisation »

L'UE a conclu des accords de « facilitation de la délivrance des visas » avec la Russie, l'Ukraine, la Moldavie et la Géorgie. Conformément à ces accords, certaines catégories de citoyens peuvent bénéficier de procédures simplifiées pour l'obtention des visas.

Les accords de facilitation de la délivrance des visas sont liés aux accords de réadmission. Les accords de réadmission définissent des procédures pour le renvoi vers l'UE ou le pays partenaire tiers à l'UE des personnes (les nationaux, tiers ou apatrides) en situation irrégulière.

Les Etats membres de l'UE peuvent en outre négocier des accords bilatéraux sur le petit trafic frontalier avec leurs pays voisins tiers à l'Union. Ces accords permettent aux résidents frontaliers de zones bien définies de traverser les frontières extérieures de l'UE sous certaines conditions, sans devoir demander de visa.

L'exemple type de ce genre d'accord est la levée des exigences de visas pour les citoyens de l'enclave russe de l'Oblast de Kaliningrad entre la Pologne et la Lituanie, qui pourraient bénéficier d'un régime sans visa dans une zone de 30 à 50 km à l'intérieur des deux pays.

La facilitation de la délivrance des visas et le petit trafic frontalier ne sont toutefois pas des priorités en comparaison à la libéralisation du régime des visas.

Plans d'action

Un dialogue visant la libéralisation du régime des visas a été lancé le 29 octobre 2008 avec l'Ukraine. Un plan d'action pour la libéralisation du régime des visas (VLAP) a été présenté à l'Ukraine lors du sommet entre le pays et l'UE du 22 novembre 2010. Récemment, le second rapport d'étape sur le VLAP a été adopté.

Selon les experts, l'adoption du VLAP a été couronnée de succès pour l'Ukraine. Marta Jaroszewicz, chef du département sur l'Ukraine, le Bélarus et la Moldavie au Centre for Eastern Studies à Varsovie, a expliqué que le VLAP n'était pas très différent des feuilles de route adressées aux Etats des Balkans occidentaux en 2008 (les citoyens de ces Etats ont obtenu en 2009 et en 2010 un régime sans visa avec l'UE).

L'Ukraine s'est vue remettre un document relativement standard qui définit des exigences plutôt strictes dans cinq domaines clés : la sécurité des documents (y compris la biométrie), l'immigration clandestine (y compris la réadmission), l'ordre public et la sécurité, les relations extérieures et les droits fondamentaux.

Un autre plan d'action pour la libéralisation du régime des visas a été présenté à la Moldavie le 24 janvier 2011.

Dans les deux cas, un chapitre spécifique est dédié à l'ordre public et à la sécurité, ce qui revient à garantir la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et la corruption.

Les experts de la Commission affirment qu'il existe une différence majeure entre ces pays et les Balkans occidentaux, dans la mesure où les plans d'action ont été présentés à l'Ukraine et à la Moldavie. Les feuilles de route pour la libéralisation du régime des visas ont quant à elle été négociées avec les pays des Balkans occidentaux.

Plus important encore, les VLAP semblent assez floues et leur aboutissement un objectif à long terme. Même si les fonctionnaires de l'UE ne le reconnaissent pas ouvertement, l'élaboration d'un régime sans visa avec de grands pays comme l'Ukraine et la Russie doit être mise en relation avec la capacité de l'Union à gérer une vague d'immigration en provenance d'Europe de l'Est.

En théorie, les futurs bénéficiaires du régime sans visa n'auront le droit de demeurer sur le territoire que pendant trois mois, à la condition qu'ils puissent vivre par leurs propres moyens. Dans la pratique néanmoins, de nombreux voyageurs en provenance des pays de l'Est plus pauvres souhaitent s'installer pour une plus longue période et pouvoir exercer un travail mieux rémunéré en Occident.

Qui est en tête ?

Selon Rafa? Sadowski du Centre for Eastern Studies (OSW), un groupe de réflexion polonais, pour l'instant, ni la Moldavie, ni l'Ukraine ne sont parvenues à obtenir le feu vert de la Commission pour la mise en oeuvre de la seconde phase des plans d'action, bien que les gouvernements des deux pays aient affirmé que cela se ferait avant fin 2011.

Selon M. Sadowski, même si la Moldavie a entamé la procédure à un stade ultérieur, elle est bien plus avancée que l'Ukraine en matière de mise en oeuvre du plan d'action. La Moldavie s'est presque totalement conformée aux exigences en matière de sécurité des documents et les autres points sont en net progrès.

Les progrès de l'Ukraine sont qualifiés de « limités » sur la plupart des sujets (en dehors de l'immigration clandestine pour laquelle elle a adopté la législation adéquate), explique-t-il [plus d'infos].

Quant à la Géorgie, elle arrive à la troisième place parmi les pays du Partenariat oriental et l'exécutif européen espère pouvoir entamer un dialogue sur la facilitation de la délivrance des visas avant l'été.

L'Arménie et l'Azerbaïdjan sont plutôt à la traîne et mènent actuellement des discussions en vue de l'ouverture d'un dialogue, ont expliqué des experts à EURACTIV.

Le Bélarus est un cas à part. Bien que le pays fasse partie du Partenariat oriental, ses relations avec l'Union sont presque gelées en raison de la voie autoritaire qu'a empruntée le président du pays, Alexander Loukachenko, considéré comme le dernier dictateur d'Europe.

La Russie

La Russie suit son propre chemin, dans la mesure où elle ne tombe pas sous le coup de la politique européenne de voisinage et ne fait pas partie du Partenariat oriental.

En théorie, la Russie n'est pas en concurrence avec l'Ukraine ou tout autre pays. Dans la pratique toutefois, être le premier à parvenir à un régime de facilitation de la délivrance des visas avec l'UE revêt une certaine importance sur le plan politique.

Sur le territoire de l'ex-Union soviétique, les citoyens d'une ancienne république peuvent obtenir assez facilement des passeports émis par une autre de ces républiques, aujourd'hui des pays souverains. Si la Russie obtenait un régime sans visa avec l'UE, certains citoyens de pays cherchant une intégration renforcée avec Bruxelles, comme l'Ukraine ou la Moldavie, pourraient être tentés de requérir la citoyenneté russe.

Bruxelles et Moscou se sont mis d'accord en 2011, à l'occasion du sommet UE-Russie, sur les conditions fondamentales de la libéralisation du régime des visas.

Apparemment, la Russie souhaiterait passer par des objectifs intermédiaires menant à terme à un réel régime sans visa. Les exigences de visa ont déjà été levées pour les détenteurs de passeports diplomatiques, sur la base de la réciprocité.

En outre, la Russie souhaiterait que Bruxelles lève ces exigences pour les détenteurs de passeports officiels, à savoir les employés des différents ministères et organismes qui participent aux négociations avec l'UE. Selon RIA Novosti, environ 15 000 personnes en Russie et 20 000 dans l'UE disposeraient de tels passeports.

La Russie a également demandé à l'UE de délivrer des visas multi-entrées de cinq ans pour les membres des délégations officielles, les entrepreneurs, les participants à des évènements scientifiques, culturels et sportifs, les étudiants dans le cadre de programmes d'échange, les journalistes et les chauffeurs internationaux.

La situation n'est pas la même pour la Russie et les pays du Partenariat oriental, dans la mesure où l'Ukraine et la Moldavie, par exemple, n'exigent pas de visas de la part des citoyens de l'UE qui resteraient sur leur territoire moins de 90 jours, contrairement à la Russie.

Intérêts économiques

Le secteur du tourisme dans plusieurs Etats de l'UE ferait pression pour la levée des exigences de visas appliquées aux citoyens russes.

Le vice-président de la Commission Antonio Tajani, en charge de l'entrepreneuriat et de l'industrie, et donc aussi du tourisme, plaide également en faveur de l'allègement des exigences de visa pour les touristes étrangers, en commençant par les Russes, les Chinois et les Brésiliens. La commissaire aux affaires intérieures, Cecilia Malmström, a toutefois affirmé dans une lettre adressée au Collège des commissaires que la crédibilité de la politique des visas de l'UE ne devrait pas être minée par des intérêts économiques.

M. Tajani a cité le ministre slovaque du tourisme qui lui a récemment expliqué que pour son pays, il était très important d'accueillir plus de touristes russes et ukrainiens. L'UE perdrait un grand nombre de touristes russes qui préfèrent se rendre en Turquie, un pays pour lequel ils ne doivent pas demander de visa.

M. Tajani s'est en outre montré favorable à l'idée d'un allégement des exigences de visa pour les évènements sportifs. L'Ukraine coorganisera le championnat de football Euro 2012 avec la Pologne en juin prochain et la Russie organisera les jeux Olympiques d'hiver à Sotchi en 2014. La Russie a d'ailleurs fixé l'année 2014 comme objectif pour l'obtention d'un régime sans visa avec l'UE pour ses citoyens.

La Commission affirme quant à elle qu'elle a recouru à des procédures simplifiées de délivrance de visas lors des jeux Olympiques de 2004 en Grèce et à l'occasion des jeux Olympiques d'hiver de Turin en 2006.

Selon des sources à la Commission, l'exécutif européen ne serait pas disposé à prendre de grands évènements sportifs comme date de référence pour la mise en place d'un régime sans visa, que ce soit avec la Russie ou l'Ukraine.

 

Le président ukrainien, Viktor Ianoukovitch, a qualifié les négociations sur les visas de test sur la volonté de l'UE de bâtir une relation de confiance et d'ouverture avec son pays.

 

« Je suis convaincu que le succès de l'Ukraine dans le respect des exigences de l'UE devrait aboutir rapidement à un régime de libéralisation des visas pour les citoyens ukrainiens », a déclaré le président, cité sur les ondes de la radio ukrainienne le 3 avril.

 

La Russie et l'Europe pourraient lever leurs exigences de visa en 2014, a déclaré le ministère russe des affaires étrangères, cité le 6 avril dernier par le Kyiv Post.

 

« Nous devrions terminer de mettre en oeuvre la plupart des mesures communes [d'ici le sommet UE-Russie fin 2012], ce qui devrait nous permettre de décider d'entamer les négociations sur la rédaction d'un accord entre l'UE et la Russie sur la levée des exigences de visas, en vue de la mise en place d'un régime sans visa dès 2014 », a expliqué à la presse la vice-directrice du département de l'information et de la presse du ministère des affaires étrangères, Mariya Zakharova.

 

Pour l'Ukraine, la tâche la plus ardue sera de répondre aux attentes de l'UE en matière de démocratie, de lutte contre la corruption et d'Etat de droit, a récemment écrit dans une analyse Marta Jaroszewicz du groupe de réflexion polonais Centre for Eastern Studies (OSW).

 

« La corruption reste le plus grand obstacle au développement et à la modernisation de l'Ukraine. Les tribunaux sont faibles et le système judiciaire inefficace [...] Pour ces raisons, la suppression totale des visas semble être une perspective à long terme, en particulier lorsqu'on considère que de nombreux pays européens, eux-mêmes confrontés à un problème d'intégration des immigrés, se montrent plutôt sceptiques en ce qui concerne une libéralisation supplémentaire du mouvement des personnes provenant de leurs voisins de l'Est », a-t-elle expliqué.

 

L'eurodéputé Pawe? Kowal (ECR, Pologne), qui préside également la commission parlementaire de coopération UE-Ukraine au Parlement européen, a déclaré qu'il ne voyait aucune raison au maintien du régime de visa entre l'UE et l'Ukraine. Il a ajouté que la priorité numéro un pour Kiev et l'Union devrait être la levée des exigences de visa.

 

Selon un récent sondage, cité par Ukrinform, 68,7 % des Ukrainiens ne prévoiraient pas de se rendre dans l'UE, même avec un régime sans visa. Seuls 5,4 % des citoyens ont exprimé un vif intérêt envers les pays de l'espace Schengen. Quelque 11,6 % envisageraient peut-être de s'y rendre, mais ne se sont pas encore décidés.

 

Un régime sans visa pour les Ukrainiens n'est pas une menace pour l'UE, aurait déclaré le représente de l'ONG « Europe without borders ».

 

  • Avant l'été : la Géorgie entamera un dialogue sur le régime sans visa.
  • Cette année [probablement] : la Commission publiera un rapport lorsque les premières étapes du plan d'action sur la libéralisation du régime des visas avec l'Ukraine et la Géorgie auront été mises en oeuvre.
  • 2014 : Objectif fixé par les Russes pour l'obtention d'un régime sans visa entre l'UE et la Russie. Les jeux Olympiques d'hiver de Sotchi se tiendront du 7 au 12 février 2014.

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