Jeudi (1er février), après des semaines de tractations, les dirigeants de l’UE se sont mis d’accord à l’unanimité au sujet de l’aide financière de l’Union à l’Ukraine et sont parvenus à éviter un nouveau veto hongrois. Euractiv fait le point sur le contenu de l’accord, mais également sur ses implications plus larges pour l’Ukraine, l’UE, mais également la Hongrie et sa place au sein du bloc communautaire.
À leur arrivée à Bruxelles, les dirigeants européens craignaient le pire : un nouveau veto de la part du Premier ministre hongrois Viktor Orbán, dans un contexte où le financement américain pour l’Ukraine reste incertain et où Kiev manque de tout ce dont elle a besoin pour repousser l’envahisseur russe sur le terrain.
Contre toute attente, M. Orbán a accepté un compromis qui a permis de débloquer le paquet de 50 milliards d’euros pour l’Ukraine.
Les spéculations vont bon train pour déterminer si le dirigeant hongrois a finalement capitulé face à la pression de ses 26 homologues et aux conséquences politiques potentiellement graves qu’un veto aurait provoquées concernant la position de son pays au sein de l’Union européenne, ou bien s’il a obtenu des concessions.
S’exprimant après le sommet, le président français Emmanuel Macron s’est montré clair : Budapest « n’a pas eu de cadeau » en contrepartie de sa voix.
Selon lui, M. Orban a « simplement eu la garantie que l’approche » à l’égard de son pays « serait non discriminatoire », rapporte l’AFP.
Ce que l’accord signifie pour la Hongrie…
À ce stade, l’accord semble être une défaite pour la Hongrie, qui ne voit aucune de ses principales demandes satisfaites.
Selon l’accord, la Hongrie n’aura pas de droit de voter chaque année sur le paquet d’aide à l’Ukraine pour autoriser ou bloquer les versements jusqu’en 2027. Les montants commenceront par ailleurs à être versés à l’Ukraine dès mars de cette année.
Toutefois, deux paragraphes présents dans les conclusions du sommet — dont une grande partie résulte de discussions diplomatiques de dernière minute menées la veille et le matin même du sommet — ont joué un rôle crucial dans l’obtention de l’unanimité.
Dans un paragraphe, Budapest a obtenu une concession mineure prévoyant des « rapports annuels sur la mise en œuvre de la facilité pour l’Ukraine » et des débats tenus chaque année par le Conseil européen qui permettrait de fournir des orientations, ce qui a permis l’accord.
« Si nécessaire, dans deux ans, le Conseil européen invitera la Commission à présenter une proposition de réexamen dans le contexte du nouveau CFP [cadre financier pluriannuel — c’est-à-dire le budget à long terme de l’UE] », peut-on lire dans le texte.
Toutefois, une révision ne peut être déclenchée que si elle est demandée à l’unanimité par les 27 États membres de l’UE, ce qui signifie théoriquement qu’il suffirait que l’un des fervents partisans de l’Ukraine l’empêche pour qu’elle n’ait pas lieu.
À la demande de M. Orbán, le deuxième paragraphe fait référence à un accord conclu en 2020, dans lequel l’Union a déclaré qu’un mécanisme de conditionnalité traiterait tous les États membres de la même manière lorsqu’il s’agirait de déterminer s’il convient de suspendre des fonds de l’UE.
Certains y voient une incitation des États membres de l’UE à la Commission européenne pour qu’elle débloque une partie des 10 milliards d’euros de fonds gelés pour la Hongrie en raison des préoccupations liées à l’État de droit dans le pays, ou au moins qu’elle soit plus indulgente quant aux exigences strictes auxquelles Budapest doit se conformer.
Pour M. Orbán, cela pourrait se traduire par une demande à l’exécutif de l’UE d’être plus tolérant à l’égard de la Hongrie.
Mais des responsables de l’UE affirment qu’il est peu probable que M. Orbán reçoive de sitôt les fonds gelés.
Toutefois, la saga des fonds européens pourrait marquer un tournant à l’approche des élections du Parlement européen, car l’institution, traditionnellement sévère à l’égard du Premier ministre hongrois, sera très occupée par la campagne électorale à mesure que le scrutin approche.
Bien que ces concessions à l’égard de Budapest puissent sembler mineures, elles ont été jugées suffisantes pour que M. Orbán crie victoire une fois de retour dans son pays.
Certains responsables européens ont reconnu en privé qu’il avait obtenu ce qu’il attendait depuis le début : de l’attention.
À l’issue des négociations, il a déclaré que « les fonds hongrois ne finiront pas en Ukraine, et nous avons un mécanisme de contrôle à la fin de la première et de la deuxième année » — ce qui n’était même pas une option à l’origine.
… et pour l’UE
La confirmation rapide de l’accord est arrivée après qu’un petit groupe de dirigeants de l’UEa rédigé avant le sommet officiel le texte qui a finalement été adopté et a convaincu M. Orbán de renoncer à son veto sur le paquet d’aide financière.
Les responsables de l’UE soulignent également le fait que les États membres ont adopté une position ferme et unifiée lors des discussions préliminaires avec le dirigeant hongrois, ce qui a contribué à le persuader d’accepter l’accord.
Lors de l’ouverture du sommet jeudi matin, les dirigeants européens ont fait savoir que, si un accord sans la Hongrie était possible, il dénoterait un manque d’unité européenne, et pas seulement aux yeux de la Russie. Cette éventualité, qu’il n’a finalement pas été nécessaire de mettre en œuvre, reflète également le fait que les alliés européens se plaignent depuis longtemps du fait que la défiance de M. Orbán profite à Vladimir Poutine.
Certains diplomates et responsables de l’UE ont également insisté sur le fait que M. Orbán avait simplement dû céder pour éviter une crise politique majeure.
Toutefois, cette issue heureuse ne signifie pas que la menace du veto hongrois ne pèsera plus jamais sur les futures décisions de l’UE, que ce soit concernant l’Ukraine ou d’autres sujets.
Malgré l’abandon de son veto, les responsables de l’UE soulignent que M. Orbán reste convaincu d’une chose : sa position sur la guerre en Ukraine est fondamentalement différente de celle des 26 autres États membres, ce qu’il a réitéré lors des négociations de jeudi.
Pour le président du Conseil européen, Charles Michel, cet accord conclu rapidement constitue également une victoire personnelle, après avoir été critiqué pour sa gestion de ses fonctions de président.
Et du point de vue de l’Ukraine ?
Pour Kiev, l’accord d’aide financière débloquée jeudi est une nouvelle victoire après que les dirigeants ont décidé en décembre dernier d’ouvrir des négociations d’adhésion du pays à l’UE.
On s’attendait à ce que l’Ukraine se retrouve à court de liquidités pour assurer le fonctionnement de son gouvernement dès le mois de mars. Cette situation peut désormais être évitée grâce aux 33 milliards d’euros de prêts et aux 17 milliards d’euros de subventions provenant du budget de l’Union européenne qui vont lui apporter une bouffée d’air frais.
Le président ukrainien, Volodymyr Zelensky, a salué cette décision dans son discours adressé aux dirigeants de l’UE, la qualifiant de « signal clair » que « la parole [de l’UE] compte et que ses promesses servent les intérêts de l’Europe tout entière ».
Toutefois, cet argent ne sera pas suffisant pour Kiev.
Le processus d’adhésion de l’Ukraine à l’UE pourrait être encore ralenti dans le futur dans l’optique d’apaiser Budapest. Par ailleurs, certains autres États membres se méfient eux aussi d’un élargissement trop rapide de l’UE.
La Commission européenne a déjà entamé tardivement le processus d’examen en vue de l’adhésion de l’Ukraine au bloc, et les États membres se sont demandé pourquoi le processus n’avait pas commencé en décembre, comme prévu initialement.
Parallèlement à cela, M. Zelensky a également évoqué lors de son discours aux dirigeants européens le fait que l’UE risque de ne pas atteindre l’objectif d’un million de munitions pour l’Ukraine et qui devait être atteint d’ici le mois de mars, et qu’elle n’a toujours pas trouvé d’accord concernant la réforme du fonds d’armement destiné à fournir davantage d’armes à Kiev.
La situation sur le champ de bataille étant au point mort le long de la ligne de front, l’Ukraine aura résolument besoin d’une aide militaire accrue de la part de l’Occident si elle veut tenir bon ou repousser les troupes russes.
Un signal à Joe Biden
Cette décision constitue également un signal important pour Washington, car le Congrès américain n’est pas encore parvenu à se mettre d’accord au sujet d’un financement supplémentaire pour l’Ukraine, étant donné qu’il examine pour l’instant une demande du président Joe Biden visant à approuver un montant supplémentaire de 61 milliards de dollars.
La demande d’octobre dernier, qui comprend également un fonds pour Israël, a été bloquée par les représentants du parti républicain, qui ont insisté pour qu’elle soit liée à un changement de politique d’immigration sans rapport avec l’Ukraine.
Mme Von der Leyen a déclaré aux journalistes qu’elle espérait que la décision de l’UE inciterait les États-Unis à suivre son exemple.
« Ce sera un encouragement pour les États-Unis à faire leur part », a-t-elle affirmé.
Peu après la prise de décision à Bruxelles, lors d’un appel téléphonique avec Mme Von der Leyen, Joe Biden a salué la décision européenne concernant les 50 milliards d’euros pour l’Ukraine, a indiqué la Maison-Blanche.
M. Biden a évoqué un « important paquet d’aide financière », qui « contribuera grandement à aider l’Ukraine dans sa lutte contre l’envahisseur russe », a déclaré à la presse le porte-parole du Conseil de sécurité nationale, John Kirby.
Les Démocrates américains ont également annoncé que le Sénat voterait la semaine prochaine au sujet d’un paquet relatif à la sécurité des frontières qui permettrait de débloquer des fonds vitaux pour l’Ukraine.
Le chef de la majorité au Sénat, Chuck Schumer, a indiqué plus tôt que les législateurs publieraient dans les jours à venir le texte de la législation concernant le soutien américain en matière de sécurité et les changements apportés à la politique migratoire.
Le projet de loi devrait être adopté par le Sénat, où les Démocrates de Joe Biden disposent d’une faible majorité, mais les perspectives d’adoption par la Chambre des représentants, contrôlée par les Républicains, sont beaucoup plus incertaines.
[Édité par Anne-Sophie Gayet]