Ces dernières années, les relations entre Budapest et Moscou ont freiné la mise en œuvre des sanctions de l’UE contre la Russie, ralenti l’envoi de l’aide à l’Ukraine, ou encore entravé l’adhésion de la Suède à l’OTAN, devenant un problème de plus en plus difficile à ignorer pour Bruxelles et mettant en péril son unité.
Ces deux dernières années, le Premier ministre hongrois Viktor Orbán a mis des bâtons dans les rouages décisionnels de l’UE à plusieurs reprises. Il a notamment retardé l’ouverture des négociations d’adhésion de l’Ukraine à l’Union, freiné la mise en œuvre de sanctions occidentales contre de la Russie, entravé des accords d’aide financière et militaire pour aider Kiev et empêché la Suède d’adhérer à l’alliance militaire de l’OTAN.
Lorsqu’il a quitté la salle de réunion durant le sommet européen en décembre pour permettre un accord sur les négociations d’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne, cela a été un véritable soulagement pour de nombreux dirigeants.
Au cours des dernières semaines, l’UE s’est montrée déterminée à trouver un accord sur une aide de 50 milliards d’euros pour l’Ukraine, qui avait été bloquée par M. Orbán au même sommet de décembre.
Suite à des négociations acharnées avec la Hongrie jeudi dernier (1er février) lors d’un sommet extraordinaire, le dirigeant hongrois a finalement levé son veto, permettant à l’aide d’être adoptée à l’unanimité.
Cela a été possible sans que la Hongrie n’ait « eu de cadeau » en contrepartie, a assuré le président français Emmanuel Macron le même jour.
Selon lui, Viktor Orbán, accusé à Bruxelles de faire du chantage pour obtenir le déblocage de fonds européens gelés par la Commission européenne en raison de préoccupations liées à l’État de droit dans le pays, a « simplement eu la garantie que l’approche » à l’égard de son pays « serait non discriminatoire ».
Un problème de plus en plus difficile à ignorer
Viktor Orbán, qui a été réélu pour un quatrième mandat en 2022, est engagé dans un véritable bras de fer contre Bruxelles et s’aligne peu à peu sur les positions de Moscou — une approche qui a fortement affecté la capacité de réaction de l’UE face à la guerre en Ukraine.
La présence de la Hongrie à certains sommets, européens et internationaux, inquiète de plus plus certains membres de l’UE, ont expliqué plusieurs diplomates européens à Euractiv.
« De plus en plus d’États membres se sentent mal à l’aise de discuter de la sécurité et d’autres questions importantes lors de réunions au sein de l’UE ou de l’OTAN », a expliqué un diplomate chevronné à Euractiv.
« La position de la Hongrie et son alignement assumé avec la Russie, la Chine, l’Iran et même la Corée du Nord sur nombreux sujets essentiels sont devenus un “problème de plus en plus difficile à ignorer” », a-t-il ajouté.
Parallèlement à cela, les pays européens les plus méfiants à l’égard de la Russie se montrent de plus en plus prudents quand il s’agit de parler tactique dans de grandes salles de réunion, selon plusieurs diplomates qui se sont confiés à Euractiv sous couvert d’anonymat.
Tout a véritablement basculé le jour où Viktor Orbán et Vladimir Poutine se sont échangé une poignée de main face aux caméras, et plus particulièrement lorsque le dirigeant hongrois a déclaré que « la Hongrie n’a jamais voulu affronter la Russie », ajoutant que c’était « plutôt le contraire » et que Budapest « a toujours poursuivi l’objectif de construire et de développer la meilleure forme de communication » avec le pays.
« Cela n’a pas seulement été perçu comme une atteinte au soutien unifié de l’Union à l’Ukraine, mais un déclic s’est produit dans l’esprit de nombreux diplomates européens, qui ont compris que cela menaçait le consensus européen — il était impossible de se débarrasser de cette image lors des réunions qui ont suivi », a déclaré un autre diplomate européen.
La Hongrie a également observé cette position au-delà des frontières de l’UE, Viktor Orbán ayant décidé de ne pas participer à une réunion à Varsovie en février 2023 avec le président américain Joe Biden et les autres dirigeants des Neuf de Bucarest — une organisation constituée des pays du flanc oriental de l’OTAN — après avoir affirmé que Donald Trump était le seul à pouvoir négocier la paix avec le président russe.
« C’était intéressant de voir comment l’atmosphère dans la salle a changé, avec le fait qu’il était remplacé par la présidente [Katalin Novák] », a déclaré un diplomate européen présent lors de la réunion. « Cela reflète le fait qu’aux échelons inférieurs de l’organisation [des Neuf de Bucarest], certaines choses n’ont plus été discutées aussi ouvertement, et certains membres ont commencé à chercher des options pour discuter de certaines questions de manière plus privée, dans des formats alternatifs. »
Des actions au service de la Russie ?
« [Viktor] Orbán, en tant que personnalité autoritaire, est constamment critiqué par Bruxelles ; il a besoin d’un contrepoids », a expliqué à Euractiv Boris Bondarev, diplomate russe et ancien membre de la délégation russe auprès des Nations unies à Genève, qui a quitté ses fonctions après l’invasion russe en Ukraine de février 2022.
« [Vladimir] Poutine est justement le contrepoids idéal, qui est lui-même intéressé par M. Orbán en tant qu’allié européen, et qui en même temps n’est pas en mesure de trop perturber le mode de vie à Budapest », a-t-il ajouté.
Boris Bondarev estime que le Kremlin pourrait théoriquement avoir demandé à Budapest de jouer le jeu afin de gagner du temps.
« Pourquoi pas, ça ne coute rien de demander », a déclaré M. Bondarev.
Même si M. Orbán finit toujours par être d’accord avec l’UE et l’OTAN, le Kremlin tente de tirer profit de la situation, pour servir sa propagande par exemple.
En effet, un ancien diplomate russe s’exprimant sous couvert d’anonymat a noté que les actions du Premier ministre hongrois sont « tout à fait conformes aux intérêts russes, en tout cas aux intérêts de la propagande russe », permettant ainsi au Kremlin de pointer du doigt les désaccords en Europe et de dire que certains, comme Viktor Orbán, restent « des gens sensés, et [qu’]il y en aura de plus en plus ».
Toutefois, « M. Orbán ne veut pas d’ennuis de la part de Washington et de Bruxelles, alors il ne franchit pas la ligne », a indiqué l’ancien diplomate à Euractiv.
Selon un ancien responsable de l’UE, Budapest souhaite « en même temps obtenir des concessions de la part de l’OTAN ».
Cependant, « si ce que M. Orbán fait pour Moscou convient à Moscou, cela ne signifie pas qu’il le fait pour Moscou », a-t-il souligné.
Pour Rudolf Berkes, analyste politique pour le groupe de réflexion Political Capital basé à Budapest, l’homme fort de Hongrie « est désireux de montrer à Moscou et à Pékin qu’il est toujours capable de leur fournir une sorte de service — qu’il est capable de bloquer les routes et de mettre l’UE dans l’impasse parfois, s’il le souhaite; qu’il peut exercer des pressions et arrêter des processus », a déclaré à Euractiv Rudolf Berkes, analyste politique pour le groupe de réflexion Political Capital basé à Budapest.
« Soyons honnêtes, la Hongrie n’a pas beaucoup de ressources ou une économie énorme ou une main-d’œuvre hautement qualifiée, le seul aspect précieux que la Hongrie a à offrir, au moins d’un point de vue conceptuel, est sa capacité à faire des choses et à influencer les stratégies politiques au sein de l’UE et de l’OTAN », a ajouté M. Berkes.
Sanctions contre la Russie et dépendance énergétique
En raison de ses liens économiques étroits avec Moscou, notamment dans le secteur de l’énergie, la question des sanctions a été un point sensible entre Budapest et Bruxelles.
Jusqu’à présent, la Hongrie reste l’un des principaux partenaires commerciaux européens de la Russie dans le domaine de l’énergie, notamment pour le gaz et le pétrole, ainsi que pour la construction de nouvelles centrales nucléaires soutenues par Rosatom, l’entreprise publique russe spécialisée dans le nucléaire.
Jusqu’à présent, aucune des dernières séries de sanctions en date de l’Union européenne à l’encontre de la Russie n’a pu inclure de restrictions sur l’énergie nucléaire, principalement en raison de l’opposition hongroise.
M. Orbán a déclaré qu’il opposerait son veto à toute sanction contre le secteur nucléaire russe, car son pays dépend des combustibles nucléaires russes.
Alors que les États membres de l’UE négocient actuellement un treizième paquet de sanctions, Budapest a une nouvelle fois fait savoir qu’elle considérait le secteur de l’énergie comme une ligne à ne pas franchir.
« La Hongrie ne soutiendra pas de telles sanctions si l’énergie nucléaire est incluse », a déclaré le ministre hongrois des Affaires étrangères, Péter Szijjártó, il y a deux semaines.
« Budapest ne pense pas que l’Europe l’aidera si nécessaire. Ils se battront donc pour le pétrole et le gaz russes jusqu’au dernier moment possible — c’est de la dépendance, ce n’est pas un service », a déclaré un ancien responsable de l’UE originaire d’Europe centrale.
Il s’agit davantage d’une coopération mutuellement bénéfique que de la dépendance de Budapest vis-à-vis de Moscou, a déclaré à Euractiv Sergei Vakulenko, analyste indépendant dans le domaine de l’énergie russe basé à Bonn et chercheur non résident au Carnegie Russia Eurasia Center.
« Le terme “dépendant” n’est pas correct, il s’agit plutôt pour [Budapest] de tirer profit de Moscou. Poutine n’a pas de bâton [à utiliser] sur la Hongrie, mais une carotte », a déclaré M. Vakulenko.
« Et ce serait probablement toujours le cas même si M. Orbán ne se livrait pas à un activisme pro-russe, comme c’est le cas en Autriche, par exemple. L’Autriche n’est pas particulièrement favorable à la Russie, elle est simplement bienveillante, mais elle a ses avantages sous la forme du gaz et de la [banque] Raiffeisen », a déclaré M. Vakulenko.
L’énergie est en effet un intérêt de taille pour Budapest, c’est un pilier important de la relation entre la Hongrie et la Russie, a déclaré l’ancien diplomate russe.
« Mais l’énergie n’est pas le seul facteur qui détermine cette relation, car la Hongrie n’est pas le seul pays à avoir des intérêts significatifs dans les approvisionnements russes. Mais là où d’autres restaient silencieux, c’est la Hongrie qui a adopté une position particulière », a-t-il poursuivi.
Budapest « utilise sans aucun doute la carte russe dans ses négociations avec Bruxelles », conclut-il.
Petr Kozlov du Moscow Times est hébergé par Euractiv dans le cadre du programme de résidence EU4FreeMedia financé par l’UE.
[Édité par Anne-Sophie Gayet & Daniel Eck]