Quel modèle de fédéralisme pour l’Europe ?

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This project has been funded with support from the European Commission.

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Comme le disait Jacques Delors, l’Union européenne est un Opni, un « objet politique non identifié ». Il ne s’agit ni d’un État nation, ni d’une Fédération, ni d’une organisation internationale classique.

Premier constat : l’UE ne dispose pas entièrement de la qualité étatique. Elle ne réunit que deux des trois éléments constitutifs d’un État : le territoire et la population mais pas encore — ou très peu — l’exercice d’une autorité souveraine et indépendante sur ce territoire et cette population. Même si de nombreux éléments fédéraux existent en Europe comme la Cour de Justice de Luxembourg, la Banque centrale européenne et les différentes politiques exclusives (concurrence, marché intérieur, euro et commerce), la prépondérance du Conseil européen et l’unanimité au Conseil dans des domaines clés font penser à un système confédéral.

Second constat : la première communauté européenne, la Ceca, avait une grande dose de supranationalité, notamment via la Haute Autorité. Mais avec le temps et suite aux différentes crises (de la Chaise vide du Général de Gaulle aux référendums négatifs de 2005 sur le projet de Constitution européenne en France et aux Pays-Bas), elle s’est trop rapprochée du modèle d’une organisation internationale.

La célèbre phrase de Margaret Thatcher « I want my money back » semble être utilisée aujourd’hui par 28 États membres. Le maintien du vote à l’unanimité dans des matières aussi importantes que le fiscal ou le social n’incite pas aux avancées d’autant plus nécessaires qu’on vit dans un marché unique et qu’on paie avec la même monnaie dans 19 États membres.

Troisième constat, l’UE présente plusieurs caractéristiques d’un système fédéral : le pouvoir d’initiative de la Commission, les décisions prises à la majorité qualifiée au Conseil, le poids décisionnel du Parlement européen et l’application directe de la législation européenne dans les ordres juridiques nationaux et la primauté du droit communautaire. Il y a plus de cinquante ans, l’arrêt Van Gend en Loos parlait déjà d’un « nouvel ordre juridique de droit international ». Aujourd’hui, le respect de l’acquis communautaire est un point essentiel pour entrer dans le club européen, pour devenir « membre » de l’Union.

Quel fédéralisme?

Dans son arrêt du 30 juin 2009, la Cour constitutionnelle allemande reconnaît que l’UE est une forme fédérale, même si la composition de ses institutions et le processus de prise de décisions demeurent encore, dans une mesure non négligeable, intergouvernementaux.

L’expérience suisse apparaît comme relativement proche du processus d’intégration européenne. Comme l’UE, la Suisse est multilingue et multiculturelle. Cette diversité structurelle, associée aux clivages partisans, explique l’existence d’un gouvernement collégial. Sa stabilité est assurée par la séparation des pouvoirs dont l’équilibre est renforcé par l’usage du référendum et de l’initiative populaire, aussi bien au niveau fédéral que cantonal. Le système repose sur une large confiance et sur la recherche assidue de consensus qui s’illustre par les longues consultations d’experts et de groupes d’intérêt au cours desquelles sont élaborées des propositions de loi.

Dans le modèle allemand, certains aspects s’apparentent à ceux de l’UE. Le pouvoir y est réparti entre le Bund et les Länder, entre la Fédération et les États, chacun jouissant d’une souveraineté partielle et parfois partagée. Dans cette répartition des tâches, un certain nombre de compétences sont réservées à la Fédération comme les affaires étrangères, la défense, la monnaie, les transports et l’immigration. De leur côté, les Länder décident, par exemple, dans les domaines de l’éducation et de la culture. Ils sont également compétents dans d’autres matières tant que le Bund n’a pas exercé son droit de légiférer (subsidiarité). Le modèle allemand comprend aussi un système de rééquilibrages financiers, appelé « Ausgleich », entre la Fédération et les Länder plus défavorisés.

Le Canada peut aussi inspirer l’UE de par la diversité ethnique et culturelle de son peuple. La comparaison s’étend également à la gestion prioritaire des nombreuses asymétries entre les entités fédérées. Si le choix de l’« opting out » peut parfois ressembler à un menu « à la carte » et ne dessert pas la cause européenne, a contrario, les « coopérations renforcées » permet

tent à une avant-garde d’avancer plus vite et plus intensément dans l’intégration européenne. Le modèle canadien confère, aux provinces, le pouvoir d’agir sur le gouvernement fédéral si leurs intérêts sont en jeu (cf. droit d’invocation).

Enfin, le modèle américain se caractérise par la recherche constante d’équilibres, de « checks and balances » entre le pouvoir fédéral et ceux des États, entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire.

Deux éléments saillants émergent d’une comparaison avec l’UE : la Cour suprême américaine contrôle la constitutionnalité des actes législatifs et a une influence décisive sur l’équilibre institutionnel ; secundo, le réseau d’agences indépendantes américaines peut servir d’exemple à l’Europe afin de traiter certaines matières au niveau fédéral.

Ainsi, différents modèles de fédéralisme sont susceptibles d’inspirer l’Europe fédérale en formation : le modèle suisse pour le référendum et l’initiative populaire ; le modèle allemand pour la gestion au niveau fédéral de la politique étrangère et de défense ou pour l’Ausgleich ; l’exemple canadien pour les politiques respectant la diversité linguistique et culturelle ; et le système américain pour la visibilité du président et le rôle « harmonisateur » de la Cour suprême et des Agences fédérales.

Mais l’Union doit trouver sa voie vers un modèle fédéral sui generis capable de respecter l’histoire séculaire de ses membres tout en apportant des solutions aux enjeux de demain. Paul-Henri Spaak disait, dans les années cinquante : « Il n’y a que des petits pays en Europe. » Cela est encore plus vrai en 2015 et sera une certitude en 2050.

Le tripode de ce modèle fédéral européen doit être fondé sur la solidarité, la subsidiarité et la supranationalité. Ainsi, toujours en respectant les mécanismes démocratiques, l’Union restera cet exemple emblématique et inégalé dans le monde de mise en commun pacifique et partagée de la souveraineté.

Article cosigné par Nathalie Sadowski, Michele Ciavarini Azzi, FrançoiseJurion-deWaha, Paolo Clarotti, Anne-Marie von Puttkamer, Matteo Groff, Robert Verschooten, Monica Tiberi, Paul Frix et Christina Andersson.

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