La lutte contre les dommages liés à l’alcool : révision de la stratégie de l’UE

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Les Européens sont les plus grands consommateurs d'alcool au monde et la boisson est responsable de près d'une maladie ou d'une mort prématurée sur dix.  La stratégie informelle de la Commission européenne, lancée en 2006, devrait être évaluée dans les détails en 2013. L’objectif politique est de réduire les dommages liés à la consommation excessive d'alcool sur la santé et la société.

Contexte

 

Un adulte (âgé de plus de 15 ans) dans l'Union européenne consomme en moyenne 12,5 litres d'alcool pur, soit près de 3 boissons alcoolisées par jour, révèle l'Organisation mondiale de la santé (OMS) dans son rapport de 2012 L'alcool dans l’Union européenne. Consommation, nocivité et stratégies adoptées.

Ce niveau est près de deux fois supérieur à la moyenne mondiale.

La consommation nocive et dangereuse d'alcool constitue le troisième plus grand facteur de risque de problèmes de santé au sein de l'UE. Elle est responsable de 195 000 décès chaque année, de 12 % de décès prématurés chez les hommes et de 2 % chez les femmes, selon le premier rapport d'avancement sur la mise en œuvre de la stratégie de l'UE en matière d'alcool, publié en 2009.

Selon ce rapport, les pertes économiques estimées pour l'UE équivalent à environ 125 milliards d'euros.

Des données de l'UE indiquent que la consommation d'alcool est restée généralement stable dans la plupart des États membres entre 2002 et 2006, par exemple dans des pays méditerranéens, comme l'Espagne, la France et l'Italie.

Huit pays ont toutefois connu une forte augmentation, notamment l'Estonie (+ 40 %), la Lettonie (+ 33 %) et la Pologne (+ 25 %). À l'inverse, le taux record de consommation d'alcool enregistré au Luxembourg et à Malte a chuté de 9 % au cours de la même période, selon ce rapport.

La stratégie de l’UE sur l'alcool en 2006

La stratégie de l’UE sur l'alcool, lancée en 2006, vise à aider les gouvernements nationaux et d'autres parties prenantes à coordonner leur action en vue de réduire les dommages liés à l'alcool dans l'UE.

Cette stratégie n'impose toutefois aucune législation concrète aux États membres à ce stade et se fonde plutôt sur la coordination de la politique et sur des échanges de bonnes pratiques entre les pays.

 

Pour ce faire, ce document a lancé en 2007 un forum « Alcool et santé » où les organisations membres, publiques ou privées, sont invitées à débattre, à comparer des approches et à prendre des mesures pour lutter contre les dommages liés à l'alcool (>> Lire le rapport de synthèse de la Commission sur les engagements tenus lors du forum).

 

La consommation nocive et dangereuse d'alcool nuit fortement à la santé publique et augmente les dépenses liées aux soins de santé, à l'assurance maladie, à l'application de la loi, à l'ordre public ainsi qu’aux lieux de travail.

La consommation nocive d'alcool a également des conséquences négatives sur le travail et la productivité. L'UE souhaite donc encourager des initiatives dans le milieu du travail. Des parties prenantes, telles que des organisations commerciales et des syndicats, assument une responsabilité particulière à cet égard.

Cinq priorités

La stratégie de la Commission identifie cinq thèmes prioritaires pertinents pour tous les États membres :

  • protéger les jeunes, les enfants et les enfants à naître ;
  • réduire le nombre de blessés et de morts dus à l'alcool sur les routes ;
  • prévenir les dommages liés à l'alcool chez les adultes et réduire les répercussions négatives sur le lieu de travail ;
  • mener une action d'information, d'éducation et de sensibilisation concernant les conséquences d'une consommation nocive et dangereuse d'alcool et les habitudes de consommation acceptables ;
  • créer et tenir à jour un ensemble de données commun au niveau de l’UE.

Ces priorités sont reflétées dans trois groupes de travail créés dans le cadre du forum européen « Alcool et santé » sur les sujets suivants : l'alcool chez les jeunes, la communication commerciale et les sciences.

La plupart des États membres ont maintenant instauré des politiques écrites sur l'alcool. En règle générale, les gouvernements tendent à limiter la vente et le service d’alcool aux plus de 18 ans ainsi qu'à réduire le taux limite d'alcool dans le sang pour les conducteurs de véhicules motorisés.

Révision de la stratégie

La stratégie est sur le point d'être révisée et se fondera sur les premières conclusions du premier rapport d'avancement, publié en septembre 2009.

La Commission européenne évitera toute discussion directe sur les taxes ou la tarification dans sa nouvelle stratégie, mais sera exhortée à fournir des indications claires quant aux mesures de tarification que les États membres peuvent imposer. Ce sera particulièrement le cas si ces mesures sont susceptibles d'entrer en conflit avec le droit européen en matière de concurrence.

Problèmes

 

Les jeunes et le binge drinking

 

De plus en plus de jeunes dans de nombreuses régions de l'UE, particulièrement en Europe du Nord et au Royaume-Uni, ont tendance à s'adonner au « binge drinking » (consommation d'alcool ponctuelle immodérée). 

 

Les boissons alcoolisées restent accessibles aux consommateurs mineurs, ce qui aggrave cette situation. Selon la Commission européenne, d'autres initiatives sont donc nécessaires pour réduire la consommation d'alcool chez les mineurs et les habitudes de consommation nocives parmi les jeunes.

 

Les jeunes risquent notamment de subir les effets à court terme de l’ébriété, tels que des accidents ou la violence. L'alcool provoque le décès d’environ 10 % de jeunes femmes et de 25 % d’hommes âgés entre 15 et 29 ans, selon le premier rapport d'avancement de la Commission sur la stratégie de l’UE sur l'alcool, publié en septembre 2009.

 

La proportion de jeunes qui présentent des habitudes de consommation nocives dans l’UE a augmenté dans bon nombre d'États membres ces dix dernières années. Cette situation peut avoir des effets néfastes à long terme sur la santé et augmenter le risque de problèmes sociaux, selon la Commission.

 

Les jeunes sont souvent décrit s à tort comme les responsables des problèmes d'alcool et non comme les victimes. Dans le premier rapport sur la stratégie de l'UE, l'alcool serait à l'origine de 16 % des cas de maltraitance et de délaissement d'enfants.

 

Éviter de nuire à autrui : grossesse et décès sur la route

 

Les consommateurs d'alcool mettent non seulement leur propre santé en péril mais également celle des autres, affirment des décideurs politiques.

 

Même avant la naissance, l'exposition à l'alcool pendant la grossesse peut entraver le développement du cerveau du fœtus et provoquer un faible poids à la naissance. Elle est associée à des déficits intellectuels qui deviennent apparents plus tard au cours de l'enfance.

 

Étant donné que la consommation à haut risque est en augmentation parmi les jeunes femmes  et que la consommation d'alcool a des effets sur le fœtus l'UE souhaite mener des actions de sensibilisation concernant ce problème.

 

La consommation d'alcool peut toutefois nuire à la santé d'autrui de plusieurs  manières différentes.

 

Dans son rapport de 2012 sur l'alcool commandé par l'Union européenne, l'Organisation mondiale de la santé a analysé le nombre de décès qui peuvent être qualifiés de torts causés aux autres en raison de la consommation d'alcool. En 2004, 5 564 hommes et 2 146 femmes de tous âges sont décédés.

 

Les blessures liées aux transports  constituent le premier  motif de torts causés à autrui, suivies de près par la violence.

 

L'Europe méridionale compte la plus grande proportion de torts causés aux autres provoqués par l'alcool. Selon des estimations, seul le conducteur en état d'ébriété est blessé dans une plus grande proportion d'accidents de la route en Europe centrale et orientale..

 

Environ un quart des accidents dans l'UE sont associés à la consommation d'alcool, d'après l'OMS. Au moins 10 000 personnes décèdent à la suite d'accidents de la route liés à l'alcool chaque année, révèle le rapport de la Commission de 2009.

 

Les personnes entre 18 et 24 ans risquent particulièrement d’avoir un accident, selon la stratégie de l'UE de 2006. Entre 35 et 45 % des décès dans ce groupe d'âge sont provoqués par des accidents de la route, qui constituent la cause la plus fréquente de décès chez les jeunes. Les accidents de la route liés à l'alcool impliquaient environ 65 % de personnes entre 15 et 34 ans et 96 % d’hommes.

 

Autoréglementation du secteur : pacte pour un marketing responsable

 

Étant donné que des décideurs politiques ont menacé de prendre des mesures réglementaires, les grands producteurs de bière, de vin et de spiritueux ont promis de réduire la visibilité de la publicité sur l'alcool et son attrait pour les mineurs.

 

Les huit plus grands producteurs d'alcool en Europe ont accepté de collaborer avec la Fédération mondiale des annonceurs (FMA), la Commission européenne et des associations nationales pour protéger les jeunes et les personnes vulnérables des publicités ciblées.

 

Un pacte pour un marketing responsable (Responsible Marketing Pact), lancé en avril 2012, permettra de définir des lignes directrices communes au sein de l'UE, dans le but d'éviter que les mineurs ne soient exposés à des publicités « virales » sur l'alcool dans les médias sociaux. Ce pacte aura également pour objectif d'interdire la diffusion d'annonces publicitaires qui visent à attirer les jeunes.

 

AB InBev, Bacardi, Brown-Forman, Carlsberg, Diageo, Heineken, Pernod Ricard et SAB Miller font partie des signataires. Ensemble, ils représentent la majorité des dépenses consenties en Europe pour la publicité sur les boissons alcoolisées.

 

« Le pacte pour un marketing responsable ouvre de nouvelles perspectives, car c'est la première fois que de grandes entreprises des secteurs de la bière, du vin et des spiritueux s'unissent pour demander des normes communes pour toutes les boissons alcoolisées en matière de publicité », a expliqué Stephan Loerke, directeur exécutif de la Fédération mondiale des annonceurs. Il a ajouté que cette initiative marquait un tournant dans l'engagement du secteur envers des pratiques publicitaires responsables.

 

Conformément à ce pacte, des normes sur l'âge du public cible seront définies en plus d'une norme commune actant que les annonces publicitaires ne pourront être publiées que dans des médias dont l'audience est composée d'au moins 70 % de personnes au-dessus de l'âge légal d'achat des produits.

 

À la suite de l'approbation de ces normes, leur mise en application et leur respect seront contrôlés par le cabinet d'audit Accenture et par des organisations nationales d'autoréglementation. Parmi les sanctions envisagées se retrouvent la publication du nom des entreprises qui ne respecteraient pas les règles ou encore la dénonciation aux autorités nationales dans le cas d'infractions répétées.

 

>> Lire : Le secteur des boissons alcoolisées s'unit contre les publicités abusives

 

La publicité et la commercialisation, surtout grâce aux médias sociaux, sont des domaines que la Commission devrait aborder explicitement dans sa nouvelle stratégie.

 

En effet, les normes publicitaires sur l'alcool varient grandement entre les différents pays de l'UE.

 

En France, il est formellement interdit de faire de la publicité sur des produits alcoolisés, sauf exception. Les fabricants ne sont pas autorisés à s'associer à des événements sportifs tels que les Jeux olympiques.

 

Le Royaume-Uni a toutefois fait un choix différent en sélectionnant Heineken comme l'un des sponsors majeurs des Jeux olympiques de Londres en 2012. Les pays scandinaves interdisent également les publicités à la télévision et dans les magazines, mais dans les autres États membres, la publicité reste autorisée, bien qu'étroitement contrôlée.

 

Dans le même temps, les techniques de commercialisation de l’industrie de l’alcool, notamment le parrainage d'évènements culturels et sportifs majeurs, n'ont de cesse d'inquiéter la Commission européenne, qui menace d'imposer une réglementation si le secteur ne parvient pas à s'auto-réglementer.

 

Des organisations de santé telles que l’European Centre for Monitoring Alcohol Marketing (EUCAM), ont critiqué le pacte. Elles considèrent que ce dernier n'apporte presque aucun élément neuf et que de règles volontaires semblables ont déjà été mises en place dans le secteur de la bière, par exemple.  « Les éléments clés de ce nouveau pacte se sont déjà révélés inefficaces », a déclaré EUCAM.

 

Prix minimum : une tendance à la hausse

 

Le binge drinking chez les jeunes constitue cependant la première préoccupation des décideurs politiques, surtout au Royaume-Uni. L'Écosse est la première à avoir introduit un prix minimum pour l'alcool pour décourager la consommation excessive. L'Angleterre et le pays de Galles devraient également bientôt suivre cet exemple. La France a également discuté de propositions similaires.

 

>> Lire : L'Écosse est le premier pays à introduire un prix minimum pour l'alcool et Prix minimum sur l’alcool en Angleterre et au pays de Galles

 

La situation réglementaire en Europe sur les prix est actuellement hétéroclite.

 

Au sein de l'UE, les États membres doivent imposer des taxes en fonction des catégories de boissons alcoolisées. Mais rien dans le droit européen n'empêche les pays d’imposer des prix minimum pour l'alcool, tant que ces prix sont compatibles avec les règles de l'UE, comme la non-discrimination entre les produits importés et nationaux et la non-restriction de la libre circulation des produits.

 

Des conseillers du secteur avaient affirmé qu'une augmentation des taxes sur l'alcool et une stratégie de fixation de prix minimums feraient grimper les quantités d'alcool non déclaré en Europe, avec plus de contrefaçons sur le marchés et donc plus de risques pour la santé.

 

Selon les dernières estimations de l'Organisation mondiale de la Santé (2005) sur l'alcool non déclaré, 22 % de l'alcool consommé en Europe ne serait pas déclaré.

 

L'expérience écossaise

 

Dans le même temps, beaucoup ont réagi avec émoi à la loi écossaise sur la fixation d'un prix minimum.

 

Le Parlement écossais a adopté en mai 2012 à une écrasante majorité un projet de loi qui instaure le prix minimum de 0,50 livre sterling (0,63 euro) pour une unité d'alcool.  Il s'agit du premier prix minimum juridiquement contraignant au sein de l'Union européenne. Depuis avril 2013, les boissons alcoolisées à prix réduit ne sont donc plus légales en Écosse.

 

Cette loi devrait améliorer la santé des citoyens et faire chuter les taux de criminalité, en réduisant le binge drinking.

 

La Confédération européenne des producteurs de spiritueux (CEPS) et le Comité européen des entreprises vins, représentants respectifs des producteurs d'eau-de-vie et de vin, se sont toutefois joints à une procédure  lancée par la Scotch Whisky Association devant la Court of Session (la Cour suprême écossaise) afin de défier le gouvernement écossais.

 

Ils affirment qu'un prix minimum entrave illégalement le commerce, discrimine les entreprises sur le marché et ne s'attaque pas à la consommation nocive d'alcool.

 

Ils soutiennent que, conformément au droit européen et aux règles de concurrence internationales, cette loi n'est pas acceptable et ruinera également les efforts de l'industrie du whisky écossais en vue de contrer les contrôles des prix et les droits de douanes élevés à l'étranger.

 

>> Lire : Les producteurs de whisky devraient contester la politique de prix minimums

Réactions

 

SUR DES ENGAGEMENTS VOLONTAIRES DU SECTEUR

 

Les organisations qui luttent contre l'abus d'alcool sont généralement sceptiques vis-à-vis de l'efficacité des engagements pris par le secteur.

 

« Je ne suis pas satisfaite que l'autoréglementation soit la seule mesure envisagée [concernant la publicité de l'alcool] », a déclaré Marienn Skar, secrétaire générale d'Eurocare, l'alliance politique européenne sur l'alcool. « Le problème, c'est qu'il n'est pas prouvé que cette méthode donne des résultats. »

 

Les organisations de consommateurs qui défendent les traditions brassicoles émettent eux aussi des réserves quant à cette initiative. « Nous pensons que la publicité est souvent utilisée par les grands brasseurs pour dominer le marché, nous sommes contre la publicité de masse, mais une interdiction pure et simple n'est pas non plus envisageable », a déclaré Ian Loe du secrétariat de l'Union européenne des consommateurs de bière (EBCU).

 

M. Loe a expliqué : « La Norvège, par exemple, interdit [la publicité] sur l'alcool et la bière, même à l'extérieur des bars. Mais il est possible de promouvoir les bières peu ou pas alcoolisées. Donc les grands brasseurs peuvent continuer à faire de la publicité. Nous sommes contre la publicité de masse, mais nous souhaiterions voir un marché de la bière ouvert et non pas dominé par deux marques qui évincent toutes les autres. D'après nous, c'est de la concurrence déloyale. »

 

Les producteurs d'alcool ont quant à eux souligné l'unité du secteur lorsqu'il s'agit de relever des défis communs.

 

« Les producteurs de boissons alcoolisées prennent au sérieux les attentes des consommateurs et de la société au sens large quant au fait que notre communication marketing doive respecter les normes les plus strictes. Nous unissons nos forces pour montrer que notre priorité reste de respecter nos engagements, voire d'aller plus loin encore », a déclaré Jean-François van Boxmeer, directeur exécutif d'Heineken.

 

« En tant que chefs d'entreprise, nous devons montrer l'exemple et c'est la première fois que le secteur met en commun ses ressources et son expérience pour définir des normes de marketing solides », a affirmé Andrew Morgan, le président de Diageo Europe qui possède des marques comme le whisky J&B, la vodka Smirnoff et la bière Guinness.

 

« En établissant des normes d'autoréglementation qui vont beaucoup plus loin que la loi en vigueur et en vérifiant que ces normes sont respectées, nous apporterons un réel changement dans la gouvernance du marketing des boissons alcoolisées. Il s'agit d'un excellent exemple d'action volontaire pour respecter les objectifs de la stratégie européenne sur la réduction des dommages liés à l'alcool », a déclaré Christian Barré, le directeur général de Domecq Bodegas et Pernod Ricard.

 

SUR UN PRIX MINIMUM

 

Au printemps 2012, un large débat public a eu lieu en Grande-Bretagne sur la question des règles concernant un prix minimum.

 

« Le binge drinking n'est pas un problème marginal, il représente la moitié de l'ensemble de l'alcool consommé dans ce pays. La criminalité et la violence qu'il engendre absorbe les ressources dans nos hôpitaux, entraîne le chaos dans nos rues et répand la peur dans nos communautés », selon le premier ministre britannique, David Cameron.

 

Il a ajouté : « Nous analysons le prix actuel ; s’il est de 40 pennies [0,46 cents], cela pourrait engendrer une diminution de 50 000 crimes et de 900 décès liés à l'alcool chaque année d'ici la fin de la décennie. »

 

« Le gouvernement doit s’assurer qu'il ne créée pas seulement un revenu inattendu pour les supermarchés, au lieu de diminuer le prix d'autres produits ou de soutenir une meilleure prévention et un traitement plus efficace de l'abus d'alcool en vue de réprimer davantage la criminalité et de sauver des vies », a déclaré Yvette Cooper, la porte-parole du Parti travailliste sur les affaires intérieures.

 

« Je pense que l'on doit être assez sceptique », a indiqué Gavin Partington, le directeur général par intérim de la Wine and Spirit Trade Association. « Il y a seulement quelques mois, deux ministres disaient qu'ils pensaient que [le prix minimum] serait probablement illégal et, maintenant, ils le défendent tout à coup, je ne pense que la situation juridique ait changé. »

 

« La consommation irresponsable d'alcool a des origines culturelles et les vendeurs au détail se sont fortement engagés dans l'information et l'éducation en vue de changer les comportements vis-à-vis de l'alcool », selon Andrew Opie, de British Retail Consortium. « C'est un mythe de laisser penser que les supermarchés constituent le problème ou qu'un bar est en quelque sorte un environnement de consommation plus sûr. Un prix minimum est en réalité une taxe sur les consommateurs responsables », a-t-il ajouté.

 

« Les travailleurs des soins de santé qui luttent tous les jours pour gérer l'incidence de notre consommation nationale malsaine d'alcool accueilleront favorablement de nouvelles politiques strictes dans des domaines tels que le prix et l’octroi de licences, fondées sur la preuve et l'apport de bénéfices réels », a affirmé Eric Appleby, d'Alcohol Concern.

 

« Des brasseurs européens s'opposent à d'autres hausses d'impôts punitifs qui nuisent au secteur brassicole, suppriment  des emplois et assombrissent donc les perspectives de croissance de l'Europe. La consommation de bière dans l'UE a déjà diminué de 8 % au cours des deux années qui ont suivi le début de la crise économique alors que 260 000 emplois ont été perdus, avant tout dans les bars, les pubs et les cafés qui dépendent de la bière », selon Pierre-Oliver Bergeron, le secrétaire général des Brewers of Europe, la confédération commerciale des associations de brasseurs et de brasseries européennes.

 

« Afin de savoir si les hausses d’impôts et de prix constituent un moyen efficace de lutter contre les dommages liés à l'alcool, nous pouvons seulement attirer l'attention de la population sur le fait que, même dans les pays scandinaves et les îles Britanniques qui pratiquent les prix et les impôts les plus élevés, les niveaux de binge drinking sont les plus hauts d'Europe », a conclu M. Bergeron.

 

« Le prix joue un rôle important dans les niveaux de consommation. Un prix minimum est une manière très équitable d'enrayer le binge drinking et les dommages liés à l'alcool, puisqu'il touchera en premier lieu les jeunes et les grands consommateurs d'alcool », a expliqué Monika Kosinska, la secrétaire générale de l'ONG Alliance européenne pour la santé publique (EPHA).

 

SUR LA LOI D'UN PRIX MINIMUM EN ÉCOSSE

 

Le Parlement écossais a adopté en mai 2012 à une écrasante majorité un projet de loi qui instaure un prix minimum pour une unité d'alcool.

 

« Une vaste série de mesures est rapidement nécessaire afin de s'attaquer à la consommation excessive d'alcool. Un système de prix minimum appuyé par d'autres mesures, telles que la limitation des publicités pour l'alcool, contribuerait à faire reculer nos habitudes de consommation de plus en plus nocives. La Commission européenne proposera une nouvelle stratégie sur l'alcool. Nous attendons avec impatience des propositions solides, qui garantiront des conditions équitables entre les pays de l'UE », a conclu Mme Kosinska.

 

« Il [le prix minimum] aidera l'Écosse à opérer une "transition culturelle" s'agissant de ses attitudes malsaines vis-à-vis de l'alcool », a déclaré Nicola Sturgeon, la ministre écossaise de la santé. « Cette politique sauvera des vies, c'est aussi simple que cela. »

 

« La législation européenne est claire : un prix minimum constitue une entrave illégale au commerce. Nous convenons totalement que l'abus d'alcool doit être combattu, mais il est possible d'utiliser d'autres mesures plus efficaces, sans créer d’entraves au commerce », a déclaré Paul Skehan, le directeur général de la Confédération européenne des producteurs de spiritueux.

 

« Tout en soutenant l'objectif global de réduction des dommages liés à l'alcool, Brewers of Europe estime que la mesure de [prix minimum] de l'Écosse est mal conçue et ciblée, et qu’elle faussera artificiellement la concurrence et discriminera les produits importés », a indiqué Pierre-Olivier Bergeron, le secrétaire général de Brewers of Europe.

 

L'European Spirits Organisation (CEPS) et le Comité européen des entreprises vins, représentants respectifs des producteurs d'eau-de-vie et de vin, se sont joints à une affaire judiciaire lancée par la Scotch Whisky Association, qui vise à défier le gouvernement écossais.

 

Ils affirment qu'un prix minimum entrave illégalement le commerce, discrimine les entreprises sur le marché et ne parvient à s'attaquer à la consommation nocive d'alcool.

 

Ils soutiennent que conformément au droit européen et aux règles de concurrence internationales, cette loi n'est pas acceptable et ruinera les efforts de l'industrie du whisky écossais pour contrer les contrôles des prix et les droits de douanes élevés à l'étranger.

 

Prochaines étapes

 

  • Oct. 2006 : adoption de la première stratégie de l’UE sur l'alcool
  • Sept. 2009: la Commission européenne publie le premier rapport d'avancement sur la mise en œuvre de la stratégie de l'UE en matière d'alcool
  • Avril 2012 : les grands producteurs de bière, de vin et de spiritueux lancent leur première initiative commune en communiquant sur l'autoréglementation en vue de lutter contre les abus sur les médias sociaux
  • Mai 2012 : le Parlement écossais a adopté en mai 2012 à une écrasante majorité un loi qui instaure le prix minimum de 0,50 livre sterling (0,63 euro) pour une unité d'alcool.  Il s'agit du premier prix minimum juridiquement contraignant au sein de l'Union européenne.
  • 2013 : la Commission européenne révisera la stratégie de l'UE sur l'alcool
  • Avril 2013 : les boissons alcoolisées à prix réduit ne seront plus légales en Écosse
  • D'ici juin 2013 : la Fédération mondiale des annonceurs présentera un premier rapport sur la mise en œuvre et le respect des normes communes approuvées Le rapport final est attendu en février 2015.

 

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