Le pacte européen sur l’immigration et l’asile [FR]

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La présidence française de l’UE finalise actuellement un pacte européen sur l’immigration qui cherche à équilibrer la volonté de renforcer le contrôle des flux migratoires provenant des pays en développement et le respect des droits de l’homme des demandeurs d’asile.

Depuis sa campagne électorale au printemps 2007, le président français Nicolas Sarkozy appelle à l'adoption d'un « pacte européen sur l'immigration et l'asile ». L’immigration est en effet l'une des priorités de la présidence française de l’UE. 

La proposition de pacte vise à coordonner et à parachever les efforts institutionnels au niveau européen en vue de mettre au point une approche européenne commune en matière d'immigration, aussi bien légale et que clandestine.

Dans le cadre de ces efforts, la Commission européenne a récemment présenté une proposition de « carte bleue » européenne pour les migrants hautement qualifiés (lire le LinksDossier  d’EURACTIV) et une « directive retour » (lire le LinksDossier  d’EURACTIV) fixant des normes communes pour le renvoi des immigrants en situation irrégulière dans leur pays d'origine. Le fait que cette directive ait été adoptée en dépit des violentes critiques émises par les ONG de défense des droits de l’Homme et les pays d'Amérique latine montre à quel point l'idée d'une réforme des politiques d’immigration fait son chemin au sein du Parlement européen ainsi que dans les 27 États membres. 

Pour contrebalancer ces initiatives, le programme de La Haye, adopté en novembre 2004 par les chefs d'État et de gouvernement, vise à mettre en place une procédure européenne commune en matière d'asile qui devrait être adoptée d'ici 2010.

Préparation du pacte européen

Après avoir consulté ses homologues européens en début d'année, le ministre français de l'Immigration, Brice Hortefeux, a présidé les travaux d'élaboration du projet de pacte. Présenté à l'occasion de la réunion des ministres en charge de la Justice et des Affaires intérieures qui s'est déroulé à Cannes les 7 et 8 juillet 2008, le pacte a été adopté par les chefs d'État et de gouvernement de l'UE lors du sommet européen d'octobre.

Au vu de ces développements, le 17 juin 2008 la Commission européenne a publié une communication sur le thème « une politique d'immigration commune pour l'Europe : principes, actions et instruments » et une stratégie politique intitulée « plan d'action en matière d'asile : une approche intégrée de la protection au niveau de l'Union ». 

Cette communication définit les dix principes communs sur lesquels se fonde l'engagement de l'UE. Elle expose également les nouveaux mécanismes et instruments relatifs au contrôle, à l'évaluation et au renforcement de la gouvernance en matière d’immigration dans les 27 États membres.

Le plan d'action en matière d’asile, quant à lui, s'appuie sur le programme de La Haye 2004 pour la création d'un système d'asile commun : le document envisage de créer des mécanismes de solidarité visant à proposer un soutien approprié aux États membres dont les régimes d'asile sont surchargés (à la demande des pays d'Europe du sud notamment). 

La Commission devrait présenter des propositions législatives concrètes au deuxième semestre 2008 et courant 2009. Ces propositions doivent être approuvés à la majorité qualifiée au Conseil et  par une procédure de codécision avec le Parlement européen.

Les détails du pacte 

L’immigration internationale résulte de la circulation des personnes et des échanges économiques. Elle peut certes stimuler et favoriser la croissance, mais les changements qu'elle entraîne dans les pays d'accueil risquent également de devenir des facteurs perturbateurs et de porter atteinte à la cohésion sociale. Le pacte européen sur l'immigration et l'asile souligne ces deux aspects du phénomène et ouvre la voie à des actions futures. 

Le pacte repose sur l'hypothèse que « l'Union européenne […] n'a pas les moyens d'accueillir dignement tous les migrants qui espèrent y trouver une vie meilleure » et appelle à une meilleure gestion de l'immigration ainsi qu'au renforcement de la coordination au niveau de l'UE, comme l'exige la création d'un espace de libre circulation, sans frontières intérieures.

L'Union européenne a déjà réalisé de réelles avancées en matière d'harmonisation des politiques d'immigration : adoption d'une politique commune en matière de visas, harmonisation des normes relatives aux procédures d'asile et création de l'agence Frontex, en charge de la sécurité aux frontières extérieures.

Dans son préambule, le pacte souligne toutefois l'insuffisance de ces progrès et expose cinq engagements de base pour le développement d'une politique européenne complète en matière d'immigration et d'asile :

  • Immigration légale : organiser une approche globale de l'immigration légale en fonction des besoins et de la capacité d'accueil de chaque État membre « dans un esprit de solidarité ». L'initiative de la carte bleue européenne et le programme d'action relatif à l'immigration légale adopté par la Commission, déjà engagés dans le processus législatif de l'UE, sont au cœur de cet engagement.
  • Immigration illégale : la pièce maîtresse de cette section est l'organisation du « rapatriement sélectif des immigrants illégaux ». Cet engagement est essentiellement couvert par la directive retour déjà adoptée. Toutefois, le pacte appelle à une amélioration de la coopération entre les États membres, qui pourraient organiser des vols de retour conjoints pour rapatrier les immigrants illégaux, améliorer les accords de réadmission et renforcer la lutte contre le trafic des êtres humains.
  • Contrôles aux frontières : le document met l'accent sur le rôle de Frontex, l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, et propose la création de deux postes de commandement permanents, un pour les États membres du Sud et l'autre pour ceux de l'Est.
  • Politiques d'asile : les États membres devront mettre en place des garanties communes en matière d'asile, créer un bureau d'appui européen de l'asile d'ici 2009 et instaurer un statut de réfugié uniforme d'ici 2010.
  • Pays tiers : l'approche de l'UE quant à la politique d'immigration doit se faire en concertation avec les pays tiers dont proviennent les immigrants. Le pacte propose d'offrir des opportunités d'emploi ou d'études pour les immigrants légaux, tout en soulignant l'importance et les avantages de la migration circulaire.

« Solidarité et responsabilité partagée » plutôt que régularisations massives

Bien que la proposition française ait fait l'objet d'un consensus général, l'idée de régularisation massive des immigrants en situation irrégulière a dû être abandonnée lors des négociations qui se sont déroulées à Cannes, afin d'obtenir le soutien indispensable du gouvernement espagnol. 

Récemment, l'Espagne et l'Italie ont toutes deux eu recours a des régularisations massives. Mais, alors que le nouveau gouvernement italien a durci son attitude vis-à-vis de l'immigration illégale et des régularisations massives, l'Espagne de Zapatero a souhaité conserver le pouvoir de décision final en matière de moyens et de procédures de régularisation dans le cadre des compétences nationales.

Brice Hortefeux a réfuté les allégations de la presse faisant état d'une « édulcoration » du texte initial : selon lui, l'essence même du pacte n'a pas changé. 

Il a notamment souligné l'accord sur la « responsabilité mutuelle et la solidarité », qui appelle les gouvernements à évaluer systématiquement l'impact de leurs politiques d'immigration et de régularisation sur les autres États membres. En retour, les pays méditerranéens ont une nouvelle fois reçu l'assurance de la solidarité des autres États membres de l'UE sur la question de l'afflux massif d'immigrants, principalement en provenance de l'Afrique.

Approbation de l'immigration légale, refus des « contrats d'immigration »

Le pacte prône la création de voies d'entrée légales sur le territoire européen afin d'aider les États membres à concilier leur besoin de main-d'œuvre (bon marché) et leur capacité structurelle à accueillir et intégrer les immigrants.

Les États membres vont devoir élaborer des politiques de migration économique en vue d'attirer davantage de migrants hautement qualifiés, qui ont tendance à préférer les États-Unis, le Canada ou l'Australie à l'UE. À l'heure actuelle, 55 % de la main-d'œuvre de migrants qualifiés s'orientent vers les États-Unis et 5 % seulement vers l'UE. En réaction à cette tendance, le pacte intègre le programme d'action relatif à l'immigration légale et la proposition de carte bleue de la Commission européenne, qui sont déjà dans le processus législatif de l'UE.

Bien que le pacte souligne la nécessité de faire de la migration temporaire et circulaire une priorité, les États membres sont également invités à se fixer des objectifs ambitieux en matière d'intégration et à les atteindre grâce à des « politiques appropriées ». 

La notion de « contrats d'immigration » avancée par Brice Hortefeux dans les premières versions du pacte a toutefois été abandonnée - la proposition visant à instaurer des cours de langue et de culture obligatoires pour les migrants entrant dans l'UE ayant suscité une très vive opposition de la part du gouvernement socialiste espagnol.

Pour une politique de rapatriement ferme et équitable des personnes en situation irrégulière

Le pacte s'appuie largement sur la législation contenue dans une directive récemment adoptée et très controversée, la « directive retour ». 

Cette directive établit une discipline commune pour tous les États membres, selon laquelle tout immigrant en situation irrégulière doit être expulsé ou se voir accorder un statut juridique précis. Dans le pacte, cette disposition se traduit par l'obligation selon laquelle tous « les étrangers en situation irrégulière sur le territoire d'un État membre doivent quitter ce territoire ».

Pour atteindre cet objectif, le pacte propose d'améliorer la coopération entre les États membres et les pays d'origine des migrants en négociant des accords de réadmission, et de développer la coopération entre les États membres eux-mêmes, notamment par l'identification biométrique des entrants illégaux et les vols de retour conjoints. Toutefois, la version provisoire du pacte reste vague sur les aspects concrets d'une telle coopération, laquelle est laissée à l'initiative des États membres.

L'appel à la mise en place de mesures incitatives pour le retour volontaire des migrants reflète une disposition de la directive retour selon laquelle les migrants ayant reçu un avis d'expulsion se verront accorder un délai de 7 à 30 jours pour un « départ volontaire ».

Renforcer l'efficacité des contrôles aux frontières

Jusqu'à présent, les contrôles aux frontières extérieures étaient du ressort de chaque État membre. Du fait que leurs frontières extérieures donnent accès à une zone de libre circulation, les pays méditerranéens et d'Europe centrale devaient effectuer des contrôles au nom de tous les membres de l'Union.

Frontex, une agence européenne dont le siège est à Varsovie (Pologne), a été fondée en 2005 pour prendre en charge la gestion de la sécurité aux frontières extérieures. Pour répondre aux demandes de partage des responsabilités en matière de gestion des frontières, le pacte insiste sur la nécessité de renforcer Frontex et d'allouer davantage de ressources aux contrôles aux frontières. Le document envisage la création de bureaux spécialisés pour prendre en charge les différentes situations aux frontières terrestres de l'Est et aux frontières maritimes du Sud.

Mise en place d'une procédure d'asile européenne

L'Union européenne a déjà réalisé des avancées considérables dans la voie de l'harmonisation des régimes d'asile. Néanmoins, il subsiste encore des disparités significatives entre les États membres concernant les critères et l'octroi de protection.

Le pacte souligne la nécessité de modifier les politiques d'asile en vue de mettre en place un système d'asile européen commun. Ce système reposera d'une part sur un bureau d'asile européen, qui sera mis en place en 2009 et, d'autre part, sur une politique d'asile commune, qui sera élaborée d'ici 2012. 

Le bureau aura pour mission de faciliter l'échange d'informations et la coopération entre les administrations nationales en charge du traitement des demandes d'asile. La politique d'asile commune portera notamment sur l'établissement de garanties communes pour les demandeurs d'asile et sur l'harmonisation du statut de réfugié.

Créer des synergies entre l’immigration et le développement

Dans les objectifs du pacte, l'organisation de l'immigration légale et la lutte contre l'immigration illégale ne peuvent être dissociées du niveau de développement des pays d'origine et de transit, à l'Est comme au Sud de l'Union européenne.

Les ONG, les organisations internationales et de nombreux responsables politiques ont souligné les dangers d'une migration économique sélective : des initiatives telles que la carte bleue européenne, visant à attirer des professionnels hautement qualifiés en Europe, pourraient aggraver le phénomène de fuite des cerveaux et entraîner l'appauvrissement des pays en voie de développement. En outre, cela risquerait de créer une situation paradoxale : si le nombre d'ingénieurs, de docteurs et d'entrepreneurs qui émigrent vers l'Europe continue d'augmenter, il y aura de moins en moins d'emplois non qualifiés disponibles dans les pays en développement, ce qui entraînera une recrudescence des migrations à destination de l'Europe.

Lors de la présentation du pacte au Parlement européen en juillet dernier, Brice Hortefeux a indiqué que l'éventualité d'une harmonisation des politiques d'immigration et de développement devrait être étudiée attentivement. Cela permettra de disposer d'une base solide pour développer des initiatives en faveur de la migration circulaire et du transfert de connaissances : des opportunités pourront alors être proposées aux travailleurs et aux étudiants désireux de s'installer en Europe. Dans le même temps, des actions de codéveloppement seront mises en œuvre pour permettre aux migrants de prendre part au développement de leurs pays d'origine. 

À l'issue du conseil informel du 7 juillet, le commissaire européen en charge de la Justice, des Libertés et de la sécuritéJacques Barrot, a déclaré : « Nous ne pouvons pas laisser l'immigration dans un désordre total, il faut l'organiser : l'Europe doit bien sûr rester ouverte, mais elle doit avoir des règles, elle doit demeurer une terre d'asile, mais de manière harmonisée. » 

« Il existe un accord unanime sur les principes, les objectifs, la présentation et la structure du pacte » a indiqué le ministre français de l'Immigration, Brice Hortefeux. « Cet accord autorise la perspective d'une signature à la mi-octobre, à l'occasion du sommet européen » a-t-il ajouté.

Après avoir fait l'objet de remaniements importants, le pacte a également reçu le soutien du gouvernement espagnol : le ministre de l'Intérieur, Alfredo Pérez Rubalcaba, s'est déclaré « en faveur du pacte, tant dans ses grandes lignes que dans ses nuances ». M. Rubalcaba a fait savoir qu'il espérait que le pacte serait approuvé.

Le ministre allemand de l'Intérieur, Wolfgang Schäuble, a fait écho à ses homologues français et espagnol, soulignant que le pacte parvenait à réaliser un « équilibre parfait ». « Loin de transformer l'UE en une forteresse, il régule les flux migratoires internationaux, faisant des migrations un atout », a-t-il déclaré. Commentant le problème des immigrants en situation irrégulière installés depuis longtemps dans son pays, il a indiqué que « si une personne vit depuis huit ans [en Allemagne] et parle allemand, son statut doit, à un moment ou un autre, être régularisé ».

Luc Frieden, le ministre luxembourgeois de la Justice, a déclaré que le pacte « ne construit pas un mur. L'Europe doit décider elle-même qui peut entrer. Il y a dix ans que nous aurions dû établir un pacte de ce genre. »

L’eurodéputé allemand Manfred Weber (PPE-DE) a défini le pacte comme étant attrayant dans l’ensemble, soulignant la nécessité d’une ligne directrice général en matière de politique migratoire. Toutefois, M. Weber a trouvé que le pacte ne donne pas de réponse claire. Il a cité notamment le fait que le pacte défend une protection forte des frontières extérieures et la mise sur place de personnel conjoint aux frontières, mais qu’il n’est pas prêt à transférer des compétences à FRONTEX.

A propos du pacte présenté par la présidence française, Martin Schulz, leader des socialistes (PSE) au Parlement européen, a déclaré que son groupe soutenait une politique commune européenne de la migration et de l’asile basée sur le partage des responsabilités entre Etats membres et sur le respect des droits de l’homme. L’importance de l’immigration légale ne doit pas être sous-estimée, a-t-il ajouté.

Le socialiste a également prévenu que les mesures visant à lutter contre l’immigration clandestine devraient être accompagnées par des projets de développement dans les pays d’immigration. Pour Claudio Fava (PSE, IT), « l'immigration n'étant pas un phénomène européen, mais mondial, l'UE doit donc devenir un partenaire mondial, en favorisant le développement et les processus de démocratisation ». Selon le député, le débat a permis de souligner que l'immigration légale doit être considérée de façon positive et ne pas être « mise dans le même sac » que l'immigration illégale, et a révélé le « besoin d'associer en permanence immigration et droit », si besoin en « créant un nouveau statut pour les migrants ».

Les socialistes ont en outre averti que les mesures pour contenir l’immigration illégale devraient être accompagnées de projets de développement dans les pays d’immigration.

Graham Watson, leader de l’ADLE, a dit craindre que ce pacte ne soit inégal. Il faut « éviter une législation à deux vitesses pour la mise en œuvre du pacte », a-t-il affirmé. « Alors que les mesures concernant l'immigration illégale sont renforcées, peu sont en revanche conçues pour attirer la main-d'œuvre étrangère qualifiée dans le cadre de l'immigration légale », a-t-il ajouté.

La porte-parole de l'ADLE sur l'immigration Jeanine Hennis-Plasschaert a estimé que « le Conseil a prouvé qu'il excellait dans la rédaction de rapports ambitieux mais en fin de compte, la transposition de ces engagements en mesures concrètes laisse à désirer ». Elle a conclu en déclarant que « les prises de décision efficaces sont trop souvent bloquées par l'incapacité des Etats membres à travailler vraiment ensemble sur la base de leurs intérêts mutuels. Le courage politique est requis de toute urgence. »

Le porte-parole des verts Helmut Weixler a déclaré à EURACTIV que son groupe s’opposait au pacte dans la mesure où il incorpore le compromis sur la directive retour. Les critiques principales concernent la possibilité de détention de 18 mois, le renvoi des enfants du territoire européen ainsi que le rapatriement vers le pays de transit.

L’eurodéputée britannique Jean Lambert (Verts/ALE) a salué le pacte et son approche globale. Elle a toutefois appelé à se concentrer sur une gestion plus efficace du trafic frontalier et sur l’ouverture de voies légales pour l’immigration vers l’UE. 

L’eurodéputé italien Giusto Catania (GUE/NGL) a estimé que la proposition de la présidence française est un pacte hypocrite qui favorise l’illégalité. Selon lui, les politiques migratoires sont toujours trop éloignées des besoins réels des marchés européens de l’emploi. Il a souligné que ces politiques s’appuient sur des règles répressives et sur la criminalisation des migrants

Marie Panayotopoulos-Cassiotou, eurodéputée du groupe du PPE-DE, a fait part de son inquiétude par rapport aux accords contraignants avec les pays situés aux frontières de l’UE, en particulier les pays ayant introduit une demande d’adhésion.

Sonia Lokku, responsable du pôle Solidarité internationale à la CIMADE, une ONG française, s'est déclarée préoccupée par le fait que la proposition présentée par la présidence français met trop l'accent sur la sécurité et pas assez sur les droits de l'Homme ou même sur les besoins économiques européens : « L'Europe a également besoin d'immigrants pour des raisons économiques », a-t-elle expliqué. « Les migrants contribuent beaucoup à l'économie et, une fois régularisés, ils paient des impôts et contribuent au système de sécurité sociale. Donc, tout le monde y gagne. »

  • Printemps 2008 : le ministre français de l'Immigration, Brice Hortefeux, entame sa tournée des capitales européennes pour présenter les grandes lignes du projet de pacte sur l'immigration.
  • 17 juin 2008 : la Commission publie sa communication sur « une politique d'immigration commune pour l'Europe : principes, actions et instruments ».
  • 17 juin 2008 : l’exécutif européen publie également son « plan d'action en matière d'asile : une approche intégrée de la protection au niveau de l'Union ».
  • 7 juillet 2008 : présentation du projet de pacte sur l'immigration à Cannes, à l'occasion de la réunion informelle des ministres en charge de la Justice et des Affaires intérieures.
  • 15 Octobre 2008 : les chefs d'État et de gouvernement de l'UE ont donné leur aval à la proposition de la présidence française pour un « pacte européen sur l'immigration et l'asile ».

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