Financer le service universel de distribution postale [FR]

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Avec la libéralisation complète du marché postal maintenant prévue pour 2011, la Commission souhaite garantir que les citoyens européens puissent continuer de jouir du droit à un service complet universel. Différents mécanismes d’appui financier ont été proposés, mais beaucoup craignent qu’aucun n’assure, de façon appropriée, le même niveau de service que le système de monopole actuellement autorisé.

L'accès équitable aux services de base comme l'eau, l'électricité, le téléphone et le courrier a traditionnellement été la tâche des autorités publiques. Sans leur intervention, les entreprises se concentreraient probablement sur les clients à faible coût alors que d'autres seraient exclus ou confrontés à des tarifs bien plus élevés pour accéder à ces services.

Afin d'éviter une telle situation, les régulateurs ont créé une "obligation de service universel" (OSU), fondée sur la double notion d'uniformité des prix et de prestation de service universelle pour les prestataires de ce type de services.

Ce type d'OSU fait partie intégrante des services postaux depuis des décennies, la loi européenne exigeant que tous les Etats membres veillent à ce que tous les citoyens, quel que soit le lieu où ils habitent, puissent bénéficier des services de collecte et de distribution du courrier à des prix abordables, au moins une fois par jour sur la base de cinq jours par semaine.

Le financement de l'OSU n'a posé aucun problème particulier par le passé, les monopoles permettant de compenser les pertes liées au service fourni dans les zones à coût élevé, comme les zones rurales isolées, par les profits générés par des prix élevés appliqués dans les zones à faible coût, comme les zones urbaines à forte densité.

Cependant, ces deux dernières décennies ont connu la déréglementation à grande échelle de secteurs auparavant régis par des monopoles publics, notamment les télécommunications, les transports, l'électricité et le gaz. La libéralisation de ces marchés a ouvert la porte à de nouveaux entrants, ayant désormais la possibilité de sélectionner les segments de marché les plus rentables, ce qui a rendu le financement des obligations de politique publique plus compliqué pour les opérateurs historiques.

Dans le secteur postal, malgré l'ouverture progressive du marché au cours de la dernière décennie (lire notre LinksDossier sur la réforme postale), les prestataires de service universel nationaux ont pu assurer le financement continu des OSU grâce à la création d'un monopole juridiquement protégé sur les services ou les produits particuliers, connu sous le nom de "domaine réservé".

Le nombre de ces produits et services a cependant progressivement diminué, dans un premier temps pour n'inclure que les lettres et les colis pesant moins de 350 grammes (première directive postale de 1997), puis uniquement les lettres pesant moins de 50 grammes (deuxième directive postale de 2002). En octobre 2006, le commissaire au marché intérieur, Charlie McCreevy, a également présenté les projets d'une troisième directive postale prévoyant la libéralisation totale du marché postal et donc éliminant tout domaine réservé à l'horizon 2009. Et suite à l’adoption d’une troisième directive postale  début 2008, une libéralisation totale du marché postal - éliminant tout domaine réservé – devrait entrer en vigueur d’ici 2011 (ou 2013 pour certains pays exemptés).

Le maintien de l'OSU dans un marché postal pleinement concurrentiel suscite deux interrogations : Qui doit fournir ces services et qui doit les payer?

Bien que le domaine réservé soit parvenu à fournir une source de financement simple et stable pour l'OSU dans un grand nombre de pays, quelles que soient les caractéristiques géographiques, démographiques et économiques, le fait qu'il ait fonctionné par le maintien du monopole signifie qu'il y a un risque de perdre certains avantages de la concurrence, comme les progrès en terme d'efficacité et les innovations apportées par les nouveaux entrants. 

La Commission propose donc d'abolir ce domaine réservé, décision qui pourrait avoir des implications financières considérables pour le prestataire du service universel, les concurrents ayant la possibilité de choisir les domaines réservés les plus rentables sans avoir à supporter la charge de l'OSU.

De nombreux opérateurs soutiennent donc que maintenir une OSU équivalente sans mettre en place de nouveaux mécanismes de financement ne serait pas financièrement viable. Ils font référence aux pays qui ont déjà libéralisé leur marché postal et dont les opérateurs historiques ont été contraints de financer seuls l'OSU, notamment en restreignant l'accès aux services (Suède) ou en compromettant leur équilibre financier (Royaume-Uni). 

Les autres rétorquent toutefois que les opérateurs historiques peuvent couvrir le coût de l'OSU relativement facilement, en augmentant le prix à l'unité de la distribution de courrier, en se restructurant pour avoir une vocation plus commerciale ou en tirant profit des économies d'échelle et de la portée du réseau (en utilisant notamment le même réseau pour offrir davantage de produits plus compétitifs comme les services financiers, etc.).

Alors que certains vont jusqu'à recommander une restriction de l'OSU pour la rendre moins onéreuse, (en proposant, par exemple, de limiter l'obligation d'uniformité des prix et la distribution quotidienne à une seule lettre et de réduire la gamme de services proposés aux guichets), le projet définitif de la troisième directive postale rejette cette idée et valide totalement l’existence d’un service universel. 

Néanmoins, il identifie un certain nombre de mesures d'accompagnement que les pays pourraient adopter pour faire en sorte que la prestation d'un service universel reste financièrement viable dans un marché ouvert à la concurrence. Ces mesures comprendraient : 

  • Une compensation publique : par le biais de subventions gouvernementales directes ou grâce à des procédures de marchés publics indirectes. Les opérateurs historiques se méfient des aides d'Etat car sur le long terme les budgets nationaux sont toujours sous pression. De plus, l'inquiétude tourne autour du fait que ce système pourrait provoquer une multiplication du nombre d’affaires concernant les aides publiques à l'encontre des prestataires de service universel soupçonnés de subventionner de manière croisée des services compétitifs avec les fonds destinés à des missions publiques. 
  • La fixation du prix d'accès : La fixation d'une taxe que les entrants devraient payer à l'opérateur historique pour accéder au réseau. Les entrants pourraient autrement décider de fournir un service complet (couvrant la collecte, le tri, les transports et la distribution). 
  • Les fonds de compensation : L'OSU est financée par le biais de taxes imposées sur les opérateurs postaux ou directement sur les consommateurs. La taxe peut s’appliquer aux recettes et aux bénéfices ou avoir un montant fixe. Les fonds de compensation ont été utilisés pour financer le poids de l'OSU dans les secteurs des télécommunications et de l'électricité mais l'expérience des fonds de compensation en tant que mécanisme de financement du service postal universel est limitée. 
  • Système "pay or play"  : Les entrants pourraient soit choisir de distribuer le courrier uniquement dans les zones à faible coût et payer une sorte de fonds de compensation soit, décider de "participer" dans les zones à coûts élevé (prestation de l'OSU) et de ne pas payer de taxe. Deux exemples de ce système existent déjà : une version "discrète", dans laquelle les entrants qui ont décider de "participer", peuvent le faire entièrement (à savoir, distribuer le courrier dans toutes les zones du pays) et une version "continue", où la proportion de participation de l'entrant détermine la part qu'il devra payer. Par rapport au fonds de compensation, ce système rend la concurrence pour les clients "à coût élevé" plus intéressante pour les entrants sur le marché.

Aucune solution n’a été imposée car chaque mécanisme présente des avantages et des inconvénients en termes d'efficacité, d’avantages sociaux, de transparence, de faisabilité et pour assurer une concurrence équitable. D’autre part, l’approche unique s’avère impossible en raison des différents objectifs en terme de politique publique et de caractéristiques régionales.

Cependant, le principal problème lié à ces mécanismes reste la difficulté de calculer le coût exact de l’OSU suscitant des inquiétudes selon lesquelles les opérateurs postaux pourraient exagérer la somme afin de demander davantage d’aides. 

Les eurodéputés ont demandé à ce que la Commission élabore un guide détaillé sur une méthode de calcul harmonisée avant l’entrée en vigueur de la directive, afin d’assurer une égalité de traitement entre les opérateurs et d’éviter les infractions au droit à la concurrence (EURACTIV 14/11/2007). 

Cependant, la version définitive de la directive exige seulement que la Commission prête assistance aux Etats membres sur les différents aspects de la mise en œuvre de cette directive, y compris sur le calcul du coût net, laissant ainsi aux autorités européennes en charge de la concurrence le soin de résoudre les éventuels les conflits futurs.

Le commissaire européen chargé du marché intérieur, Charlie McCreevy, a déclaré que, malgré l'importance de la question financière, on était "tenté de surévaluer son importance". Il a ajouté : "Beaucoup d'entre nous ont également tendance à oublier que le service universel pourrait, à de nombreux égards, être perçu davantage comme un atout que comme un poids". Il a indiqué que la nouvelle directive apporterait aux Etats membres "la plus grande flexibilité possible dans le partage de toute charge abusive ou dans l'organisation des mécanismes de compensation". Il a cependant mis en garde : "Nous devons rester vigilants quant à l'application et à l'accumulation des sauvegardes disproportionnées qui ne font que remplacer une forme de monopole par une autre". 

Le président de La Poste (France), Jean-Paul Bailly, souligne que le service universel devra être "convenablement" financé en cas d'abolition du monopole actuel. Parmi les options de financement proposées par la Commission, il estime que les aides publiques, les taxes et les compensations de fonds sont inappropriées : "La première option présente des faiblesses budgétaires, la deuxième augmenterait la charge qui repose sur les consommateurs et la troisième serait principalement assumée par les opérateurs historiques. Dire qu'il faut financer le service universel postal par plus de productivité est hors sujet".

Jean-Paul Bailly est plutôt favorable à un système "pay or play" dans lequel les nouveaux entrants sur un marché prendraient en charge une partie des missions de service public en fonction de leur capacité de financement et de leur taille, ou contribueraient à un fonds.

Selon une étude de 2006 commanditée par 9 opérateurs de service universel pour le cabinet de consultants indépendant, Oxera, aucune des possibilités financières proposées par la Commission n'est pleinement satisfaisante, notamment en matière de sécurité financière et d'équité sociale. En revanche, elle révèle que le domaine réservé fournit une source de financement stable, diminuant ainsi les risques liés à la prestation de service universel. 

L'auteur de l'étude, Derek Holt, explique à EURACTIV : "Il existe un compromis essentiel entre la fonctionnalité et la simplicité d'un côté et l'efficacité économique pure de l'autre...Pour certains Etats membres, stimuler l'innovation et l'efficacité constitue la toute première priorité...Alors que pour d'autres, il s'agit davantage de préserver le service universel tout en évitant un mécanisme de financement compliqué, auquel cas, ils seraient certainement en faveur du maintien de l'approche actuelle" (pour lire l'entretien dans son intégralité, cliquez  ici  ).  

Selon Dr. Hans-Dieter Petram, membre du comité directeur de la Deutsche Post World Net, "les forces du marché remplaceront parfaitement la règlementation du service universel et seront même certainement plus efficaces" pour 85% du courrier usuel de la clientèle professionnelle. Il considère donc que le service universel devrait être limité à la prestation de services aux utilisateurs résidentiels ou aux entreprises de plus petite taille et que les mécanismes financiers "fiables", qui "ont déjà fait leurs preuves dans les communications électroniques et postales ou ailleurs", sont déjà à portée de main si nécessaire. "Je souligne "si nécessaire" car si l'on examine la situation en Suède, le service universel est fourni sans aucune subvention depuis déjà dix ans". 

Parmi ces mécanismes, il penche pour les fonds publics "en vertu du principe de "celui qui commande paie", tout en soulignant que ces fonds doivent être alimentés de manière transparente, objective et non discriminatoire. Cependant, considérant la disponibilité limitée des ressources publiques et les restrictions budgétaires de certains pays, il ajoute que les fonds de compensation offrent une bonne alternative "en partageant les coûts nets de façon proportionnelle en fonction des prestataires de service actifs dans un marché donné".

Le président du régulateur postal britannique Postcomm, Nigel Stapleton, a rejeté la suggestion selon laquelle la concurrence et la règlementation menacent le service universel au Royaume-Uni. Il a souligné : "La concurrence profite déjà aux grands distributeurs de courrier grâce à l'amélioration des services et à la compétitivité des tarifs, et aux utilisateurs du courrier grâce aux progrès significatifs dans la qualité du service de Royal Mail. Le service universel reste sûr et malgré certaines failles récentes dans les recettes du Royal Mail, l'entreprise génère toujours des profits". Il a ajouté que le déclin observé dans les profits de Royal Mail n'était pas imputable à la concurrence d'autres opérateurs postaux mais à "l'incapacité de Royal Mail à contrôler ses coûts et à son besoin de financer le déficit grandissant des fonds de pension".

Dans un rapport   publié en mars 2007, Swedish Post and Telecom Agency (PTS) a conclu que "rien ne prouvait dans l'expérience suédoise que la concurrence sur l'ensemble du marché postal devait être considérée comme un problème". L'agence critique "l'argument ancien mais erroné" selon lequel les avantages du monopole sont nécessaires pour financer le service universel, indiquant que la Suède avait parfaitement survécu sans domaine réservé. Il a affirmé : "La législation suédoise se fonde sur la notion que le service universel peut être fourni sur une base strictement commerciale, laquelle s'est avérée appropriée". 

Le rapport souligne la nécessité de prendre en compte les avantages de la distribution universelle pour les PSU, soutenant que le fait de posséder des systèmes de collecte et de distribution au niveau national et la possibilité d'offrir aux clients toute une série de services postaux doivent être considérés comme un atout considérable. "Le PSU étant l'unique opérateur capable d'offrir ce type de services complets présentait un avantage compétitif important à cet égard".

UNI Postal, qui représente les syndicats européens du secteur postal, insiste sur le fait qu'un domaine réservé s'avère être le seul mécanisme financier capable de garantir des services universels à travers l'UE et encourage son maintien jusqu'à ce qu'une alternative viable soit assurée. Le syndicat appelle la Commission à mener une nouvelle étude et à développer des propositions concrètes sur la manière dont le service universel doit être financé dans chacun des 27 Etats membres d'ici le 31 décembre 2009.

Alors que les députés européens socialistes (PSE), libéraux (ADLE) et de centre-droit (PPE-DE) ont soutenu un rapport visant à abolir les domaines réservés, le groupe Verts-ALE du Parlement souligne que les pays devraient avoir le droit de maintenir un domaine réservé, car même l'étude financée par la Commission n'a pas réussi à émettre des certitudes sur le financement du service universel et admet que certains Etats membres devraient réduire le niveau de service universel afin de préserver l'équilibre financier. Ils rappellent également que l'objectif des directives postales n'est pas de libéraliser le marché mais de garantir un service universel de haute qualité, ajoutant : "Il n'est pas acceptable d'invoquer des difficultés en utilisant des moyens financiers particuliers suggérés par la Commission comme un prétexte pour réduire le niveau de service universel dans les Etats membres". Selon eux, les Etats membres qui ont déjà ouvert leur marché devraient être encouragés à mettre en place soit un système de "pay and play" soit des procédures de marchés publics. Ils soutiennent en effet que les aides ou les fonds de compensation ne sont pas appropriés, pouvant encourager la subvention d'activités qui sont en partie moins rentables ou contraindre les consommateurs à supporter les coûts. 

Le PUG (European Postal Users Group), qui représente les secteurs de l'édition, la vente à distance, la publicité, la fabrication d'enveloppes et la production de papier, souligne qu'une OSU excessive encourage les subventions croisées de services non rentables, augmentant la charge pour les clients de la poste. Il précise : "Une définition plus flexible de l'OSU sera nécessaire pour grantir un marché compétitif...L'OSU devrait évoluer de manière à garantir la nécessité essentielle de maintenir des réseaux de distribution universels et finalement viables, prévisibles et durables pour le courrier. Ceci permettra une libéralisation totale du marché, l'entrée de nouveaux acteurs dans le marché, et une offre de choix significative aux utilisateurs par le biais d'une concurrence pratique et efficace".

La FFPI (Free & Fair Post Initiative), qui représente les utilisateurs et les concurrents des opérateurs publics de services postaux, convient : "A la lumière de la transformation du secteur postal qui s'opère aujourd'hui, la définition actuelle de l'obligation de service universel n'est plus appropriée pour le développement du marché...Elle devrait être redéfinie pour préciser le niveau minimal de service à garantir aux consommateurs. La nécessité de maintenir un domaine réservé pour financer l'OSU n'a pas été prouvée et elle souvent été utilisée comme excuse pour protéger les monopoles des PSU".

  • 27 fév. 2008 : publication de la troisième directive postale dans le Journal officiel de l’UE.
  • 31 déc. 2010 : date limite accordé aux Etats membes pour la suppression des monopoles juridiques actuels des services postaux.

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