Infrastructures de transport et environnement [FR]

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Avec l’accroissement de la mobilité, les routes terrestres et aériennes en Europe sont de plus en plus saturées, laissant deux options aux responsables politiques : augmenter la capacité existante ou l’optimiser, notamment grâce à l’introduction d’un système de tarification des infrastructures. 

Contexte

Le secteur des transports est essentiel à la prospérité et la compétitivité de l’Europe. Il génère en effet un chiffre d’affaires annuel d’environ 363 milliards d’euros (soit 4,5 % du PIB de l’UE) et emploie plus de 8,2 millions de personnes. Et, si l’on prend en compte les services connexes, comme la production de voitures, d’avions, de trains et de bateaux, ainsi que la construction d’infrastructures, le commerce et le tourisme, les emplois et la richesse créés par le transport sont encore bien plus importants. 

Cependant, le secteur du transport a également une série d’effets externes négatifs, c’est-à-dire des coûts imposés à la société dans son ensemble, mais que ne sont pas pris en charge directement par l’utilisateur. Par exemple :

  • détérioration des infrastructures existantes ; 
  • utilisation importante des terres ;
  • embouteillages ; 
  • emissions de gaz à effet de serre, largement reconnus comme la principale raison du réchauffement climatique ; 
  • pollution atmosphérique et sonore, qui provoque des risques pour la santé, notamment des problèmes respiratoires, comme l’asthme, et ;
  • les décès et les blessures causés par les accidents de la circulation.  

Le transport routier, qui représente approximativement 84 % de l’ensemble du transport de voyageurs et 44 % du transport de fret, est de loin le principal responsable, mais le transport aérien, avec un taux de croissance impressionnant (plus de 5 % par an), fait l’objet d’une attention de plus en plus importante.  

Un livre blanc publié en 2001 (La politique européenne des transports à l’horizon 2010 : l’heure des choix) appelle à un « découplage » entre croissance des transports et croissance économique et à un « rééquilibrage modal », c’est-à-dire un rééquilibrage du transport routier et aérien vers des modes de transport plus durables, comme le transport maritime et ferroviaire. 

Néanmoins, en 2006 dans une révision de sa politique, la Commission est revenue sur ses engagements visant à maîtriser la croissance inexorable de la demande dans le secteur des transports, et privilégie désormais des mesures destinées à pallier les effets négatifs du transport, notamment grâce à une meilleure gestion de la circulation et de la logistique et à la promotion de véhicules plus propres et plus sûrs. 

Problèmes

  • Crise de capacité

Etant donné les perspectives d’évolution de la circulation, l’Europe va être confrontée à un fossé toujours plus grand entre la capacité et la demande de transport. La situation est particulièrement inquiétante pour le transport routier et aérien. 

Dans de nombreuses villes, la circulation routière est déjà moindre qu’à l’époque des calèches à cheval. D’après les estimations, elle coûte environ 100 milliards d’euros par an à l’économie. 

Quant au transport aérien, d’après certaines études, d’ici 2025, au moins 60 aéroports européens seront incapables de gérer le trafic quotidien sans se heurter à des retards ou à une demande excessive. 

De telles contraintes de capacité provoquent des retards coûteux, non seulement contreproductifs pour l’ensemble de la compétitivité et de la croissance économique, mais ayant également des répercussions sur l’environnement et la sécurité. 

  • Optimiser les infrastructures existantes ou en construire de nouvelles ?

Traditionnellement, les problèmes d’embouteillages dans les infrastructures de transport ont été résolus en construisant de nouvelles capacités. Cependant, dans de nombreuses zones urbaines, où la demande en transport est la plus forte, les possibilités d’étendre davantage ces infrastructures sont limitées. 

En outre, un certain nombre de rapports montrent que la construction de nouvelles routes et de nouveaux aéroports pour dissiper les embouteillages est inefficace, car cela ne fait qu’induire davantage de circulation. D’autre part, une étude  menée par l’organisation norvégienne de recherche, le groupe SINTEF, affirme que les augmentations de capacité en infrastructures entraînent directement des réductions d’émissions polluantes des véhicules. Une simulation de la circulation à petite échelle a montré que la rénovation de routes étroites et sinueuses ou l’ajout d’une voie sur une autoroute encombrée pouvait conduire à une réduction de 38 % des émissions de CO2, de 67 % des émissions de monoxyde de carbone et de 75 % des émissions d’oxyde d’azote, sans générer beaucoup plus de circulation (EURACTIV 11/04/07). 

Un rapport sur la capacité des aéroports, adopté le 11 octobre 2007 par le Parlement européen, met également en garde contre la simple optimisation des capacités existantes pour résoudre le problème de l’encombrement croissant. D’après le rapport, des aéroports supplémentaires devront nécessairement être construits. De plus, construire de nouvelles infrastructures permettrait d’éviter la pollution atmosphérique produite inutilement par les embouteillages sur les routes ou les passerelles aériennes (EURACTIV 11/10/07). 

  • Développer la tarification pour l’usage des infrastructures de transport

Etant donné que les modes de transport ne couvrent pas l’ensemble de leurs coûts externes, les usagers paient actuellement pour leur mobilité un prix nettement inférieur aux coûts réels supportés par la société et l’environnement. Cela maintient la demande artificiellement élevée. 

On estime que répercuter ces coûts sur les usagers en imposant des taxes d’infrastructures pourrait permettre un usage plus efficace des transports, tout en abordant le problème de certaines conséquences négatives et en collectant des fonds pour investir dans des infrastructures nouvelles ou optimisées et des modes alternatifs de transport.

Au niveau européen, la seule directive sur la tarification routière ne couvre jusqu’à présent que l’usage d’infrastructures routières par les véhicules lourds de fret. Cependant, cette directive, dite « Eurovignette  », exclut la possibilité d’intégrer les coûts sanitaires et environnementaux dans le prix des péages jusqu’à ce qu’une méthode commune de calcul et d’internalisation des coûts externes applicable à tous les modes de transport ait été trouvée (lire notre LinksDossier sur l’Eurovignette).   

La Commission disposait donc d’un délai de deux ans après l’entrée en vigueur de la Directive Eurovignette pour présenter un modèle au Conseil et au Parlement. L’exécutif européen a honoré son engagement le 8 juillet 2008  en présentant une révision de la directive  ainsi qu’une « Stratégie pour l’internalisation des coûts externes  », dans le cadre d’une communication  plus vaste portant sur « l’écologisation des transports » (EURACTIV 09/07/08). 

L’idée d’un système uniforme basé sur le principe de l’utilisateur-payeur pour toutes les formes de transport n’est pas nouvelle, mais avait été écartée en raison de la complexité du calcul des coûts externes et de la réticence des gouvernements nationaux à introduire des systèmes peu populaires.

La Commission a donc opté pour un système optionnel, dans lequel les Etats membres ne serait pas obligés d’imposer de telles taxes pour tous les véhicules mais auraient le choix pour les véhicules de plus de 3,5 tonnes, quelle que soit la portion de leur réseau routier, à compter de janvier 2012.

La principale pierre d’achoppement est la suivante : quels coûts doivent être considérés comme des effets externes liés au transport ? S’agit-il uniquement des émissions de CO2 ou faut-il également prendre en compte les frais hospitaliers des victimes d’accident de la route ? Dans le cadre des plans de la Commission, l’encombrement ainsi que la pollution sonore et atmosphérique pourraient être intégrés dans les prix des péages mais il serait toujours interdit de taxer les poids lourds pour les émissions de CO2.

Une autre question est celle de la destination des fonds collectés par l’internalisation de ces coûts : faut-il subventionner de nouvelles infrastructures pour le mode de transport taxé ou utiliser le système des subventions croisées pour d’autres modes de transport plus propres ? La Commission propose que les recettes générées des taxes sur les coûts externes soient réinvesties dans des mesures destinées à réduire la pollution liée au transport routier à la source, à améliorer la performance énergétique et en CO2 des véhicules et à développer d’autres infrastructures pour les usagers des transports, comme le stipule la communication. Mais les gouvernements ont déjà fait part de leur réticence sur le sujet.

Réactions

D’après le document de consultation de la Commission européenne, pour des raisons d’efficacité et d’équité, les coûts et les nuisances liés aux activités de transport devraient être pris en charge en grande partie par ceux qui les engendrent. 

L’Union internationale des transports publics (UITP) affirme que le coût financier de l’usage de différents modes de transport devrait refléter leur coût réel pour la société, particulièrement en ce qui concerne les voitures. La faible contribution des voitures particulières pour couvrir les coûts externes produits crée une situation de concurrence déloyale avec les modes de transport urbain moins polluants (transport public, vélo et marche à pied). 

L’UITP appelle donc la Commission à cibler les voitures particulières et le stationnement. Les transports publics devraient être exemptés de charges fiscales et bénéficier des recettes affectées aux bénéficiaires indirects.

L’Union demande également à la Commission de ne pas se concentrer uniquement sur le transport longue distance, comme c’est le cas actuellement dans la directive Eurovignette, car la majorité des coûts externes liés au transport concerne le transport de voyageurs dans des zones urbaines.

Cependant, l’Association des constructeurs européens d'automobiles (ACEA), la Fédération routière européenne (ERF), l’Alliance internationale de tourisme (AIT) et la Fédération internationale de l'automobile (FIA) estiment que l’industrie automobile paie déjà suffisamment pour elle-même. Selon ces organisations, les taxes existantes, notamment sur le carburant, l’immatriculation et la détention d’un véhicule, s’élèvent déjà à plus de 360 milliards d’euros, couvrant ainsi largement les coûts infligés par les usagers de la route. Ainsi, si des mesures liées au marché sont prises pour compenser les émissions de CO2, les taxes actuelles non basées sur les estimations de coûts externes devraient être supprimées. 

Pour l’industrie routière, seul le CO2 devrait être considéré comme un coût externe pour la société, car l’internalisation des coûts marginaux des accidents et des embouteillages n’est pas réalisable et ne constitue pas non plus le moyen le plus efficace pour traiter ces questions de société essentielles.

D’après une étude menée pour l’ACEA, la hausse des coûts liés à l’usage des voitures n’aurait pas d’impact sur la sécurité routière, car la probabilité naturelle d’occurrence des accidents de voiture va à l’encontre des raisons d’être de l’internalisation, c’est-à-dire sensibiliser les agents économiques aux coûts qu’ils infligent à la société et les amener à modifier leur comportement en conséquence. 

En outre, l’industrie routière estime que les avantages issus du transport, notamment la création d’emplois, le commerce, la compétitivité, la cohésion sociale et la réduction de la pauvreté, devraient être pris en compte dans le calcul des coûts. 

L’industrie routière insiste également sur le fait que tous les revenus issus de l’usage de la route devraient être réinvestis pour optimiser le transport routier. L’ERF a déclaré à EURACTIV : « Nous sommes opposés aux subventions croisées, système qui implique que l’ensemble des revenus du secteur routier est utilisé pour investir massivement dans le secteur ferroviaire. Nous ne pouvons tout simplement pas permettre ce genre de mesures, alors que de nombreuses routes en Europe doivent encore être rénovées ».

La Communauté des chemins de fer européens (CCFE), l’European rail Infrastructure Managers (EIM, association européenne des gestionnaires d’infrastructure) et la Fédération européenne des travailleurs des transports (RTF) estiment que la non application actuelle du principe de pollueur-payeur entrave significativement la capacité du secteur ferroviaire à opérer dans des conditions équitables, ainsi qu’à autofinancer ses investissements.  

Le train est actuellement l’un des moyens de transport qui engendre le moins de coûts externes. Les voitures génèrent trois fois plus de coûts externes que les trains et l’aviation, plus de deux fois plus. Pourtant, des coûts comme les embouteillages, les accidents, le bruit, le réchauffement climatique et la pollution atmosphérique ne sont pas intégrés dans le prix de la mobilité, déplore André Navarri, président de l’Union des industries ferroviaires européennes (UNIFE).

Malgré cela, ces associations soulignent que les charges d’infrastructure pour les routes sont inférieures ou quasiment équivalentes aux charges pour les trains. En conséquence, les opérateurs de logistique sont peu incités à utiliser le train plutôt que la route sur les longues distances. Le secteur ferroviaire souffre donc d’un désavantage concurrentiel. 

L’EIM note également que, tandis que le secteur ferroviaire est régi par la directive sur la taxation des produits énergétiques, le secteur de l’aviation est exempté de ce type de taxes. Pour l’EIM, il faut mettre fin à ce traitement fiscal non durable et inéquitable. L’association ajoute que ce traitement injuste pour le train est encore aggravé par l’intégration du secteur ferroviaire dans le système européen d’échange de quotas d’émissions, qui ne concerne pas le transport routier et aérien. 

Le secteur du rail appelle donc la Commission à proposer un modèle de tarification reflétant l’ensemble des coûts externes, et où le financement croisé serait clairement établi comme un principe clé, afin de permettre des investissements supplémentaires dans l’infrastructure ferroviaire et atteindre la hausse de volume nécessaire du transport par rail. 

Cependant, les compagnies aériennes répliquent que la plupart des vols couvrent soit de longues distances, soit des distances plus courtes avec des obstacles naturels, pour lesquels il n’existe pas de solutions alternatives réalistes. L’Association européenne des compagnies aériennes (AEA) souligne que, par conséquent, la comparaison des performances en matière de CO2 entre les modes de transport n’est pas pertinente, car ils remplissent des missions différentes et correspondent à des besoins différents. 

L’AEA ajoute qu’encourager un rééquilibrage modal ne peut pas fournir une solution appropriée au problème mondial du changement climatique, ni résoudre le problème local de l’encombrement des aéroports. 

L’Association internationale du transport aérien (IATA) fait remarquer les progrès significatifs de l’aviation dans la réduction de ses impacts sociaux et environnementaux. De plus, ce secteur génère d’importants effets externes positifs, en payant en totalité pour la construction, la maintenance et l’utilisation de ses infrastructures. Enfin, ce secteur lie de nombreuses entreprises à l’économie nationale et mondiale. 

D’après l’IATA, l’aviation a la contribution nette la plus élevée par rapport à tous les autres modes de transport, en termes de vols de passagers, tandis que les réseaux ferroviaires et ferroviaires urbains ont une contribution nette négative, car ils sont considérablement subventionnés et ne couvrent pas leurs coûts d’infrastructure. 

C’est pourquoi les compagnies aériennes rejettent toute forme de subventions croisées, où les compagnies ferroviaires recevraient des subventions gouvernementales additionnelles, payées par le secteur de l’aviation. 

L’imminente crise de capacité des aéroports est également une source d’inquiétude pour les aéroports. Olivier Jankovec, directeur général du Conseil international des aéroports (ACI Europe)  estime qu’optimiser la capacité sera loin d’être suffisant pour faire face à la demande au cours de 20 prochaines années. Les aéroports doivent être autorisés à planifier, financer et construire à temps de nouvelles installations, nécessaires pour répondre aux besoins des compagnies aériennes et des passagers. C’est une condition préalable, non seulement pour la compétitivité de l’aviation européenne, mais également pour l’économie européenne, dans la perspective de la stratégie de Lisbonne. 

La Fédération européenne du transport et de l’environnement (T&E) rejette l’argument selon lequel le transport est déjà lourdement taxé : l’ensemble des taxes imposées au secteur du transport, estimé à moins de 400 milliards d’euros, correspond seulement à la moitié environ du total des coûts sociaux, qui comprennent les coûts externes et les subventions perçues par chaque mode de transport, estimés à près de 923 milliards d’euros, soit 9 % du PIB européen. Le recours à des instruments axés sur le marché est nécessaire pour réduire l’écart impressionnant de 500 milliards d’euros entre les coûts sociaux d’un côté et les taxes et les charges de l’autre, insiste T&E. 

En réponse aux appels pour la construction d’infrastructures supplémentaires pour le transport routier et aérien, CEE Bankwatch Network, une ONG contrôlant les activités des institutions financières internationales, estime qu’il est impossible d’éviter les encombrements. Pour l’ONG, construire des infrastructures routières entraîne une augmentation de la demande de transport, exactement comme imprimer des billets crée de l’inflation. 

D’après un rapport de CEE Bankwatch Network, intitulé « Lost in Transportation  », la crainte que le contrôle de la croissance du trafic ne porte préjudice à la compétitivité doit être examinée attentivement, dans la perspective de la hausse des prix du pétrole. 71 % du pétrole consommé dans l’UE est utilisé par les transports : 60 % par le transport routier et 9 % par le transport aérien.   

CEE Bankwatch Network appelle donc la Banque européenne d’investissement, qui, d’après l’ONG, prête trois fois plus d’argent au secteur automobile qu’aux autres secteurs, à mettre un terme à cette culture « des prêts à l’automobile et à l’aviation » et à cesser de financer de nouvelles capacités pour ces modes de transport. En effet, investir maintenant dans des modes de transport consommant beaucoup d’énergie se révélera probablement défavorable dans un avenir proche. 

Prochaines étapes

  • 15 janv. 2008 : la Commission a publié un guide  sur l’estimation des coûts externes dans le secteur du transport. 
  • 8 juillet 2008 : la Commission a présenté une révision de la directive sur l'Eurovignette et une « Stratégie pour l’internalisation des coûts externes » pour chaque mode de transport dans le cadre d’une communication 
    plus vaste portant sur « l’écologisation des transports ». 

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