L’accord « Open Skies » entre l’UE et les Etats-Unis [FR]

Après plus de quatre ans de négociations, l’UE et les Etats-Unis sont parvenus à un accord qui ouvrirait les couloirs aériens transatlantiques à davantage de concurrence. D’après la Commission, cette initiative pourrait créer 80 000 emplois et générer 12 milliards d’euros de bénéfices. Mais les opérateurs européens vont chercher à obtenir davantage de concessions de la part des Etats-Unis dans les prochaines années après le refus de ces derniers d’assouplir leurs règles draconiennes sur les investissements et la propriété.

En 1998, la Commission a entamé une procédure en manquement contre huit Etats membres (Danemark, Suède, Finlande, Belgique, Luxembourg, Autriche, Allemagne et Royaume-Uni), car elle estimait que les accords bilatéraux sur le transport aérien signés par ces pays avec les États-Unis empiétaient sur les compétences externes de l’UE et violaient les règles du marché unique en créant un désavantage commercial pour les compagnies aériennes des pays n’ayant pas conclu d’accord bilatéral. 

En 2002, la Cour européenne de Justice a confirmé que ce système hétérogène était incompatible avec la loi européenne et a décidé qu’un accord unique devait être négocié.

Cependant, les négociations avec les Etats-Unis se sont révélées difficiles en raison de questions liées à l’économie et la sécurité.

Une solution de compromis, élaborée en novembre 2005, a échoué en décembre 2006, lorsque le Congrès américain s’est opposé aux clauses permettant aux entreprises étrangères d’investir et de diriger plus facilement des compagnies aériennes américaines. 

En rapprochant les deux plus grands marchés du transport aérien, un « open sky » transatlantique couvrirait plus de 60 % du trafic aérien mondial et devrait générer des bénéfices économiques à hauteur de 12 milliards d’euros et créer 80 000 nouveaux emplois en Europe et aux Etats-Unis au cours des cinq prochaines années, grâce à la concurrence accrue et la création de routes aériennes supplémentaires.   

Le 30 avril 2007, après quatre ans de négociations tendues, les dirigeants européens et américains ont signé un accord « Open Skies », remplaçant les accords bilatéraux sur le transport aérien existants entre les Etats-Unis et les Etats membres de l’UE.

Les principaux éléments de cet accord sont les suivants :

  • Suppression des restrictions sur les droits de trafic 

Les restrictions actuelles sur le nombre de compagnies aériennes autorisées à emprunter les routes aériennes transatlantiques seraient levées, de sorte que n’importe quelle compagnie aérienne européenne pourra opérer de n'importe quelle ville européenne vers n'importe quelle destination aux Etats-Unis et, à partir de là, vers une tierce destination. Inversement, n'importe quelle compagnie aérienne américaine sera autorisée à opérer vers n’importe quelle destination européenne, puis à se diriger vers d’autres destinations. 

De plus, les compagnies aériennes européennes auront le droit d’assurer la liaison entre les Etats-Unis et des pays tiers faisant partie de l’Espace aérien commun européen (EACE), comme la Norvège, l’Islande ou la Croatie.

Cette libéralisation concernera principalement Heathrow, l’aéroport de Londres, qui représente plus de 40 % de l’ensemble des vols d’Europe à destination des Etats-Unis, et où actuellement seuls quatre compagnies aériennes (British Airways, Virgin Atlantic, American Airlines et United) sont autorisées à emprunter la route transatlantique.

L’ouverture de cet aéroport animé était la principale exigence des négociateurs américains. Cependant, le Royaume-Uni était déterminé à résister à cette demande qui obligerait ses compagnies aériennes à abandonner des créneaux horaires intéressants d'atterrissage et de décollage et représenterait une perte importante de leurs bénéfices, à moins d’obtenir des concessions réciproques significatives de la part des Etats-Unis.

La principale pression a été exercée par British Airways, qui tire actuellement 60 % de ses revenus des vols transatlantiques et qui était outré à l’idée de devoir abandonner son quasi-monopole pour ne recevoir en échange que des possibilités limitées d’opérer et d’investir aux Etats-Unis.

Le Royaume-Uni a finalement cédé à la pression de ses homologues européens, dont les compagnies, notamment Air France, Lufthansa, Ryanair et EasyJet, sont déterminées à profiter de la libéralisation, en assurant des vols lucratifs à partir de Heathrow. De fait, Ryanair a déjà confirmé avoir planifié des vols long-courrier entre l’Europe et un certain nombre de villes américaines.

Néanmoins, le Royaume-Uni a réussi à obtenir un délai dans l’application de l’accord, d’octobre 2007 jusqu’au mars 2008, afin de donner à l’aéroport d’Heathrow suffisamment de temps pour achever son nouveau terminal de pointe, qu’exploitera British Airways. 

  • Cabotage

Alors que l’accord prévoit que les compagnies américaines peuvent assurer des vols au sein de l’Europe, à condition de ne pas opérer entre deux points à l’intérieur d’un seul Etat membre, les compagnies aériennes européennes sont déçues de ne pas être autorisées à exploiter les routes aériennes nationales aux Etats-Unis. 

L’accord permet néanmoins aux transporteurs européens de créer des filiales aux Etats-Unis, qui seront, elles, autorisées à assurer des vols intérieurs si elles remplissent un certain nombre d’exigences strictes. 

  • Propriété étrangère 

Tandis que l’accord facilite pour les compagnies européennes l’achat de jusqu’à 100 % d’actions sans droit de vote dans les compagnies américaines, il ne contraint pas Washington à assouplir les règles existantes empêchant les individus et les compagnies européennes de détenir plus de 25 % des actions avec droit de vote dans des transporteurs américains. 

Au contraire, l’accord va rendre les investissements des compagnies américaines au sein de leurs homologues européennes plus difficiles, en introduisant une limite réciproque de 25 %, inexistante à ce jour. 

En outre, il est peu probable que les compagnies européennes, à court d’argent, utilisent réellement leur nouveau droit d’acquérir des actions sans droit de vote dans les compagnies américaines, puisque cela supposerait d’investir dans des concurrents potentiels sans possibilité de s’exprimer sur la gestion des opérations. 

  • Clause de suspension

Etant donné le refus de Washington de se montrer plus flexible concernant les règles relatives à la propriété et aux investissements au cours des négociations, l’UE a obtenu une clause de suspension dans l’accord final, qui engage les Etats-Unis à prendre des mesures supplémentaires concernant l’ouverture de son marché intérieur et l’assouplissement des règles sur les investissements étrangers et la propriété d’ici mi-2010. 

D’après l’accord, les négociations doivent commencer 60 jours maximum après le 30 mars 2008. Mais les compagnies européennes craignent que cette approche en deux temps soit uniquement un prétexte des Etats-Unis pour éviter d’avoir à ouvrir de leur marché intérieur. 

Jacques Barrot, commissaire européen au Transport, a salué l’accord et est optimiste quant à la satisfaction des ambitions européennes sur un meilleur accès au marché américain ultérieurement grâce à la clause de suspension. L’UE aura le droit de suspendre les droits d’accès des Etats-Unis s’ils sont réticents. Ainsi, nous parviendrons à notre objectif final, souligne-t-il. 

John Byerly, sous-secrétaire adjoint, département d’État américain, a minimisé la portée de la procédure de sortie de l’UE, déclarant que ce type de dispositions était classique dans les accords dans le domaine de l’aviation. Il affirme que les Etats-Unis sont engagés à poursuivre la seconde phase des négociations en toute bonne foi et dans un esprit de coopération, mais a averti qu’il faudrait du temps pour parvenir à un consensus parmi les parties prenantes, ainsi qu’au Congrès pour voir ce qu’il est possible de faire. 

EURACTIV a interrogé un porte-parole de la Mission des Etats-Unis auprès de l’UE pour savoir si des progrès pouvaient être réalisés dans la perspective d’un accord lors de la seconde phase des négociations. Il a déclaré que M. Barrot était confiant. 

L’Association européenne des compagnies aériennes (AEA) considère cet accord comme une bonne nouvelle pour les passagers, mais ajoute que les avantages commerciaux immédiats de l’accord pour les compagnies aériennes sont difficiles à évaluer à ce stade. 

Un certain nombre de compagnies aériennes ont salué l’accord, notamment Air France-KLM, pour qui l’accord va offrir de nouvelles opportunités considérables pour les voyageurs, les compagnies et l’emploi des deux côtés de l’Atlantique. D’après Air France-KLM, cet accord implique également que le concept de « compagnie aérienne de l’UE » soit reconnu par les Etats-Unis, ce qui permettra à l’entreprise d’achever son processus de fusion sans perdre de droits de vols aux Etats-Unis. Cet accord va créer un cadre réglementaire plus stable permettant de résoudre certaines des questions les plus difficiles en suspens, comme la protection des données, les mesures environnementales et la cohérence des mesures de sécurité, pour n’en citer que quelques unes. 

La Deutsche Lufthansa AG ajoute que le trafic d’un point à un autre n’est pas le seul avantage. D’autres éléments dans l’accord seront utiles, comme par exemple les normes de sécurité comparables entre les Etats-Unis et l’UE. 

Cependant, pour Willie Walsh, PDG de British Airways, cet accord va générer des gains à court terme pour le secteur subventionné de l’aviation américaine. Il émet une mise en garde : l’UE ayant donné son atout de négociation le plus précieux, à savoir Heathrow, le gouvernement britannique doit tenir sa promesse de retirer des droits de trafic si les Etats-Unis ne procèdent pas à la libéralisation d’ici 2020. 

D’après Sylviane Lust, directrice générale de l’Association internationale des transports aériens (IACA), l’accord est assez éloigné des plans orignaux pour un espace aérien ouvert annoncé il y a quatre ans par la Commission. La liste des objectifs de la Commission à atteindre lors de la seconde phase de négociations est encore assez longue, tandis les Etats-Unis ont pour leur part obtenu tout ce qu’ils voulaient lors de la première phase. Elle ajoute qu’un accord entre les Etats-Unis et l’UE ne peut être équilibré que s’il débouche sur des possibilités de contrôle et des limites de propriété identiques, sur un accès équivalent au trafic gouvernemental, ainsi que sur des droits de trafic égaux pour les compagnies européennes sur le marché intérieur des Etats-Unis et pour les compagnies américaines sur le marché intérieur de l’UE. 

Pour Olivier Jankovec, directeur général du Conseil international des aéroports – Région Europe (ACI Europe), l’accord va offrir de nouvelles opportunités et apporter des profits économiques intéressants pour les aéroports en Europe. Il ajoute cependant qu’il ne faut pas s’arrêter là. 

Jos Dings, directeur de la Fédération européenne pour le Transport et l’Environnement (T&E), met en garde contre cet accord qui représente un sérieux échec de la politique européenne sur le climat, car il n’est pas parvenu à soumettre les compagnies aériennes américaines à la réglementation européenne sur la protection environnementale et a préservé l’interdiction en vigueur depuis plusieurs décennies d’imposer des taxes sur le carburant pour les vols transatlantiques, la principale mesure pour réduire les émissions dans ce secteur. 

Il ajoute que deux semaines à peine après avoir annoncé de nouveaux objectifs majeurs en matière de climat, l’UE abandonne l’espace aux transporteurs américains, mais n’a pas obtenu de mandat clair pour lutter contre les émissions provenant de ces vols. 

Les défenseurs de l’environnement soulignent également qu’avec la concurrence accrue et la diminution des prix des billets, l’accord « Open Skies » va provoquer une augmentation annuelle du nombre de passagers aériens de 25 millions et de 3,5 millions de tonnes d’émissions de CO2, au cours des cinq prochaines années, neutralisant toute réduction obtenue grâce à l’échange d’émissions. 

  • 30 avril 2007 : les dirigeants de l’UE et des Etats-Unis ont signé l’accord « Open Skies » lors du sommet entre l'UE et les Etats-Unisà Washington.  
  • 30 mars 2008 : date prévue pour l’entrée en vigueur de l’accord (EURACTIV 31/03/08). 
  • 15 mai 2008 : la seconde phase des négociations commence (EURACTIV 16/05/08).  
  • 2009 : l’UE fera un bilan sur les progrès accomplis dans la seconde phase des négociations. 
  • Mi-2010 : date limite pour la création d’un espace aérien ouvert (Open Aviation Area).  

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