Libéralisation des services postaux [FR]

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L’UE entre dans la phase finale d’un processus entamé 15 ans plus tôt, qui vise à rendre les services postaux européens plus efficaces en les ouvrant à la concurrence. Cependant, les Etats membres devront d’abord s’entendre sur le rythme de la libéralisation et sur la manière de garantir un service universel pour les consommateurs.

Le secteur postal est très important sur le plan économique car il touche à la compétitivité des autres secteurs et génère un chiffre d'affaire annuel d'environ 1% du PIB de l'UE, tout en mobilisant près de 1,7 millions de travailleurs.

Les efforts visant à réformer le marché postal ont commencé au début des années 1990, dans la lancée de la création d'un marché unique européen. L'objectif était le suivant : 

  • Ouvrir les monopoles d'Etat à la concurrence afin de rendre les services postaux moins chers, plus rapides, plus efficaces et plus innovants – reproduisant l'évolution des secteurs des télecommunications et de l'énergie;
  • Harmoniser les performances des différents Etats membres;
  • Améliorer la qualité des services transfrontaliers;
  • Répondre à la multiplication des alternatives électroniques au courrier, beaucoup craignant de voir une baisse du volume de courrier papier, alors que dans les faits le nombre de lettres postées au niveau national est resté stable depuis 2002.

Une première directive sur les services postaux, adoptée en 1997 (97/67/CE), suivie d'une deuxième adoptée en 2002 (2002/39/CE), ont permis de libéraliser certains services postaux, comme la livraison de colis et les services express, mais ne sont pas parvenues à libéraliser la distribution de courriers pesant moins de 50 grammes.

Les opérateurs historiques ont pu faire valoir leur "domaine reservé" (qui représente plus de 70% du total des lettres postées dans l'UE et environ 60% des recettes globales des services postaux) afin de conserver leur rôle de "prestataires de service universel".

Toutefois, le 18 octobre 2006, le commissaire responsable du marché intérieur, Charlie McCreevy, a présenté un 
troisième projet de directive sur les services postaux
, confirmant l'intention de la Commission d'éliminer les derniers obstacles à l'achèvement du marché intérieur des services postaux et de mettre fin aux domaines reservés dès 2009, échéance déjà suggérée dans les directives précédentes.

  • Libéralisation totale en 2009, 2011 ou 2013

Alors que l'objectif de libéraliser les services postaux a été plus ou moins accepté par tous les Etats membres, le rythme de cette libéralisation inquiète certains d'entre eux.

A l’origine, le commissaire McCreevy avait insisté sur 2009 comme date limite pour la libéralisation dans tous les Etats membres. Il était soutenu par les "pays nordiques" ou "le groupe des coureurs de tête ", dont la Suède, la Finlande et le Royaume-Uni - qui ont déjà complètement libéralisé leur marché –, ainsi que l'Allemagne et les Pays-Bas – où la libéralisation totale est prévue pour 2008. Ils estiment que le processus a déjà trop duré et cherchent de nouvelles opportunités de marchés pour leurs opérateurs nationaux dans les autres pays de l’UE.

Cependant, des pays comme la France, l'Italie, l'Espagne, la Grèce, la Belgique, la Hongrie et la Pologne  (surnommé le "groupe du sud") craignent qu'une libéralisation rapide ne fasse disparaître leurs opérateurs publics, ce qui affaiblirait le service aux consommateurs et donnerait lieu à des suppressions d'emploi massives.

Le Parlement européen, lors du vote en première lecture le 11 juillet, a proposé une solution de compromis qui permettrait aux Etats membres de reporter la libéralisation totale jusqu’au 1er janvier 2011, voire jusqu’en 2013, pour :

  • les nouveaux Etats membres, 
  • les pays ayant une topographie particulièrement difficile ou de nombreuses îles, comme la Grèce, et
  • les pays de petite taille et ayant une population restreinte, comme le Luxembourg. 

Afin d’éviter les distorsions de la concurrence, les eurodéputés sont également voté en faveur d’une clause de réciprocité, qui interdit aux opérateurs postaux des pays conservant un domaine réservé d’entrer sur les marchés déjà totalement libéralisés (EURACTIV 18/06/07). 

  • L'obligation de service universel (OSU)

Selon la législation européenne, l'OSU garantit à tous les citoyens la collecte et la distribution quotidienne de leur courrier, cinq jours par semaine. Cependant, les prestataires de service universel craignent ne plus pouvoir y parvenir en cas de libéralisation totale.

Fournir à tous les citoyens un service si fréquent et généralisé – qu'ils vivent en centre-ville, au sommet d'une montagne ou sur une petite île – coûte cher et jusqu'à ce jour, seul le mécanisme de "domaine réservé" permettait aux opérateurs historique d'en financer le coût.

En effet, ce domaine reservé leur garantissait un monopole lucratif sur la distribution des lettres pesant moins de 50 grammes, leur permettant ainsi de compenser les pertes sur les plis les plus chers par des bénéfices sur ceux moins chers.

Si ce monopole disparaît et si l'OSU cesse de constituer une obligation pour tous, les nouveaux entrants sur le marché risquent de s'emparer des activités les plus rentables – telles que les livraisons intra-entreprise en zone urbaine – tout en négligeant les clients les plus isolés, ce qui ferait perdre aux opérateurs historiques les ressources nécessaires leur permettant de fournir un service aux plus vulnérables.

Mêmes les opérateurs les plus en faveur de la libéralisation conviennent que certaines garanties sont nécessaires pour assurer l'accessibilté des services à tous les citoyens. Cependant, selon certains, la portée de l'OSU pourrait être limitée pour ne protéger que les clients les plus vulnérables. En effet, une portée trop générale de l'OSU contraindrait les nouveaux entrants sur le marché à couvrir l'ensemble d'un territoire national (ou à payer pour accéder au réseau historique) avant même de commencer leur activité, ce qui constituerait, selon eux, un obstacle trop important pour de nombreuses entreprises.

La proposition de la Commission rejette cependant cet argument et "confirme pleinement le service universel tel qu'il existe" tout en identifiant un certain nombre de mesures d'encadrement que les pays pourraient adopter pour garantir la viabilité de la prestation du service universel sur un marché compétitif. 

Ces mesures pourraient comprendre des mécanismes de financement, comme des subventions publiques directes, des subventions croisées entre les activités réalisant des profits et celles réalisant des pertes ou la création d'un fonds de compensation alimenté par une taxe sur les prestataires ou les bénéficaires de service.

  • Financement de l' OSU

La nouvelle proposition de la Commission permettrait aux Etats membres de financer le coût de prestation du service universel de la façon qui leur convient le mieux, tant que cela ne crée pas de distorsion sur le marché. La Commission serait même prête à accepter les subventions publiques directes.

Toutefois, les opérateurs historiques se méfient de cette option car sur le long terme les budgets d'Etat sont toujours sous pression. En lieu et place, ils privilégient le système du "concurrent payeur", dans lequel tout nouvel entrant sur le marché paierait des taxes en échange de l'accès aux infrastructures et au marché.  Les entreprises privées ne sont pas en faveur d'un tel "fonds de compensation".

Le Parlement a inclus dans son rapport un amendement exigeant que la Commission publie un guide détaillé sur la manière de calculer le coût net du service universel afin de créer une certitude juridique, d’assurer un cadre équitable pour tous les opérateurs et d’éviter les violations de la loi sur la concurrence.

Pour davantage d’informations sur les différentes possibilités de financement, lire notre LinksDossier sur le Financement du service universel.  

  • Garantir les normes sociales

Le rapport adopté par les eurodéputés souligne le fait que la concurrence accrue pourrait tirer vers le bas la qualité des emplois et augmenter le risque de dumping social par l’exploitation de main-d’œuvre bon marché. Il exige donc que les conditions de travail de base applicables dans les Etats membres, comme le salaire minimum et le droit de grève, ne soient pas affectées par la directive.

La clause avait été introduite à l’origine afin d’éviter que la concurrence n’ait lieu que sur la base du dumping salarial. Cependant, certains s’inquiètent que des normes sociales minimales soient instaurées pour protéger les opérateurs historiques de la concurrence, notamment dans les pays où la libéralisation a déjà bien avancé, comme l’Allemagne par exemple (EURACTIV 1/02/08).

L’eurodéputé allemand, Marcus Ferber (PPE-DE), rapporteur au Parlement sur ce dossier, a bien accueilli le compromis entre le Parlement et le Conseil sur la libéralisation des services postaux. Selon lui, une approche en deux temps assure la prise en compte des intérêts de tous les Etats membres et la clause de réciprocité permettra « d'éviter que les monopoles protectionnistes agissent comme des cannibales dans les marchés libéralisés"  (pour lire l’entretien dans son intégralité, cliquez 
ici). 

Francis Mary, directeur du bureau à Bruxelles de La Poste en France, a salué l’introduction de clauses sociales dans la directive. D’après lui, le texte final, « comparé à la proposition initiale de la Commission, est un compromis très positif. Auparavant, les gens parlaient encore de la réduction du champ de l’obligation du service universel ou de l’absence de mécanisme pour le financer. Le texte actuel écarte ces risques ».  

Poczta Polska, l'opérateur postal polonais, a prévenu que supprimer ce domaine réservé pourrait entraîner une "baisse de la qualité des services [concernant] la distribution ponctuelle ainsi que la fréquence des levées du courrier et les heures d'ouverture des bureaux de poste."

La vice-présidente senior de l'opérateur postal suédois AB, Viveca Bergstedt Sten, a souligné que malgré la taille imposante de son pays et le caractère dispersé de sa population, 13 ans de libéralisation avaient prouvé qu'il était "parfaitement possible" de remplir l'OSU sans mécanismes de financement supplémentaires.

Jukka Alho, président de l'opérateur postal en Finlande, a souligné que les mesures de restructuration ont entraîné des pertes d'emplois dans le secteur postal pendant des années en raison des nouvelles technologies électroniques et que la libéralisation souple était la seule solution pour créer des emplois durables.

Le PDG de la Royal Mail britannique, Adam Crozier, a déclaré que malgré sa réticence de départ à libéraliser les marchés postaux au Royaume-Uni, il était désormais fermement convaincu que la concurrence était bonne pour l'entreprise et pour le consommateur. "En trois ans, la Royal Mail est passée du statut d'opérateur en déficit à celui d'opérateur en profit", ajoutant que malgré le licenciement de 55 000 travailleurs, les employés de la Royal Mail étaient désormais plus heureux, mieux payés et plus efficaces. Selon le président de cet opérateur public, les concurrents doivent pouvoir choisir entre la création de nouveaux réseaux ou l'accès aux réseaux existants de façon non-discriminatoire, à des prix en lien avec les coûts : "Ce principe doit être incrit dans toute nouvelle directive sur les services postaux".

Les opérateurs publics de services postaux en Suède, en Norvège, en Islande, en Finlande et au Danemark, considèrent que la future directive sur le secteur postal en Europe ne doit pas imposer d'accès en aval, car cela ne permettra, selon eux, qu'une "libéralisation partielle et déterminée par l'administration, et non par les forces du marché." Pour eux, seule une augmentation des services de bout en bout garantira "un service universel durable".

Selon le directeur exécutif de la Deutsche Post, Klaus Zumwinkel, les dispositions relatives à l'OSU constituent le véritable point faible de la nouvelle proposition de la Commission, car elles peuvent donner lieu à des obstacles si importants - comme donner le choix aux nouveaux entrants sur le marché entre "jouer ou payer"- que la libéralisation risque de rester purement théorique.

UNI Europa Postal, qui représente les syndicats européens du secteur postal, estime que la libéralisation totale du marché aggraverait la tendance à la baisse du marché de l'emploi dans ce secteur : "Nous avons du mal à considérer comme positif sur le plan social l'impact d'une libéralisation complète du marché."

La FFPI (Free & Fair Post Initiative), qui représente les utilisateurs et les concurrents des opérateurs publics de services postaux, déclare que la directive améliorera le choix et la qualité des services pour les utilisateurs et les consommateurs, et encouragera l’innovation et le dynamisme dans ce secteur. Cependant, Philippe Bodson, président de la FFPI, met en garde contre des manoeuvres protectionnistes en coulisses. Selon lui, le vote d’aujourd’hui est historique, mais ce n’est pas encore fini. Le succès de la libéralisation postale dépendra en fait de la manière dont les Etats membres mettront en œuvre la directive. Il faut éviter des manœuvres secrètes visant à introduire des barrières et des règles protectionnistes, qui risquent d’entraver l’accès des nouveaux entrants sur le marché. La FFPI va continuer son travail pour mettre au jour les cas potentiel d’ouverture reportée ou partielle du marché, ainsi que les cas d’adoption de mesures réglementaires dans les Etats membres visant à créer des barrières à l’entrée sur le marché.  

Le  PUG (European Postal Users Group), qui représente les entreprises liées au secteur comme les éditeurs, les librairies par correspondance, les publicitaires, les fabricants d'enveloppes et les producteurs de papier, la directive donnerait des avantages aux utilisateurs en termes de choix et de prix. Per Mortensen, président du PUG, ajoute : "Le défi pour les 27 Etats membres est d’adapter le cadre juridique de la directive aux conditions locales, au bénéfice des utilisateurs postaux et en assurant l’avenir. Aussi, le PUG suivra de très près la transposition de la directive dans le droit national." 

  • 27 fév. 2008 :  la troisième directive postale publiée dans le journal officiel de l’UE.  
  • 31 déc. 2010 : date finale pour les Etats membres pour éliminer les derniers monopoles juridiques (31 déc. 2012 pour les 9 Etats membres ayant rejoint l’UE après 2004 ainsi que la Grèce et le Luxembourg).   

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