Deux ans après le début de la guerre russe en Ukraine, l’UE est à un carrefour, s’interrogeant sur la stratégie à adopter durant les douze prochains mois ainsi que sur la manière dont les États membres pourront maintenir leur soutien à Kiev dans cette période critique.
Depuis le début de la guerre, les demandes de l’Ukraine sont restées les mêmes.
Au cours des derniers mois, Kiev a averti à de nombreuses reprises que ses troupes étaient de moins en moins armées et équipées pour faire face à l’envahisseur, et qu’une pénurie de munitions entravait la capacité de ses forces armées à repousser les troupes russes.
Le week-end dernier, les forces ukrainiennes ont essuyé un nouveau coup dur et ont été contraintes de se retirer de la ville d’Avdiïvka, située dans l’est du pays.
Ce retrait constitue la première grande victoire de Moscou sur le champ de bataille et la première prise de territoire depuis Bakhmout en mai 2023.
Après près d’une année passée au point mort, Kiev est donc sur la défensive.
Les Ukrainiens ont demandé davantage de systèmes de défense aérienne et de missiles à longue portée et attendent une livraison de F-16 qui pourrait les aider à reprendre le contrôle de leur espace aérien. Mais le point faible de l’armée ukrainienne reste les obus d’artillerie, face à une Russie bien armée.
« C’est un moment dangereux pour l’Ukraine et pour la sécurité européenne », a expliqué à Euractiv Oana Lungescu, chercheuse émérite au Royal United Services Institute for Defence and Security Studies (RUSI).
« La perte d’Avdiïvka montre l’impact réel que les retards de livraison de munitions et d’armes provenant de l’Occident ont sur le terrain », a-t-elle affirmé. « L’OTAN et les États membres de l’UE ont fait beaucoup pour soutenir l’Ukraine, y compris grâce à des contrats pour la fourniture de munitions d’une valeur de 1,2 milliard de dollars conclus par l’OTAN en janvier — mais ce n’est pas assez et pas assez rapide. »
Manque de munitions
Parmi les questions qui se posent, la plus importante est sans nul doute la suivante : combien de temps l’Europe pourra-t-elle soutenir l’Ukraine ?
L’UE et ses dirigeants ont fait savoir à plusieurs reprises qu’ils avaient l’intention de continuer à soutenir Kiev, mais force est de constater que les livraisons de munitions d’artillerie ont diminué ces derniers mois.
« [Le ministre ukrainien des Affaires étrangères, Dmytro] Kouleba a bien résumé la situation : la chute d’Avdiïvka est due au fait que nous ne fournissons pas de munitions », a indiqué un responsable de l’UE à Euractiv s’exprimant sous couvert d’anonymat.
« [Les Ukrainiens] sentent vraiment — et nous savons qu’ils le sentent — le stade où les approvisionnements s’épuisent, et nous devons vraiment comprendre qu’il est urgent de leur fournir tout ce que nous pouvons », a-t-il ajouté.
Fin janvier, l’Union européenne a reconnu qu’elle ne remplirait pas son objectif d’envoyer un million d’obus d’artillerie à l’Ukraine d’ici le mois de mars 2024, déclarant que seulement la moitié serait livrée à la date prévue.
Selon les estimations de l’UE, le bloc a donné collectivement 355 000 obus depuis février 2023. D’ici la fin du mois de mars, l’objectif est de livrer environ 524 000 cartouches, et 1 155 000 cartouches sont attendues d’ici la fin de l’année.
Les États membres de l’UE devraient trouver des moyens d’accroître le soutien à l’Ukraine, en particulier la livraison de munitions dont le pays a tant besoin, a indiqué jeudi (22 février) le Haut représentant de l’UE, Josep Borrell, à ses homologues dans une lettre.
Le chef de la diplomatie de l’UE a déclaré que les options étaient de « creuser davantage dans les stocks », de passer plus de commandes à l’industrie européenne, d’acheter des munitions là où elles sont disponibles ou de financer la production ukrainienne.
« Ce qu’il faut, ce sont des liquidités financières immédiates. Ne rien faire n’est pas une option », a-t-il affirmé.
À Bruxelles, nombreux sont ceux qui pensent que l’UE devra encore parcourir un long chemin avant de devenir une puissance militaire.
« Tout le monde pensait que la guerre serait courte, [et on se disait] alors pourquoi construire une usine [pour la production d’armement] ? Mais la guerre va durer longtemps, nous devrions nous habituer à cette idée », a déclaré un haut responsable de l’UE à Euractiv. « Si nous savons que l’industrie européenne ne peut pas fournir [l’équipement nécessaire], alors nous achèterons en dehors de l’Union », a-t-il poursuivi.
Les diplomates du bloc espèrent que d’ici le prochain sommet européen en mars, les dirigeants de l’Union auront fait le point sur la situation actuelle et auront élaboré un plan pour les mois à venir.
« Avec l’approbation de la Facilité [pour l’Ukraine dotée de] de 50 milliards d’euros […], l’aide financière à l’Ukraine semble assurée. C’est beaucoup moins clair pour l’aide militaire, où la dynamique s’est ralentie », a expliqué Christoph Trebesch, responsable de l’outil de suivi du soutien à l’Ukraine et directeur de recherche à l’Institut Kiel, à des journalistes à Munich le week-end dernier.
L’UE et ses 27 membres ont promis 49,7 milliards d’euros d’aide militaire depuis le début de la guerre, mais ont fourni ou prévu 35,2 milliards d’euros seulement à ce jour.
Les efforts sont principalement menés par quelques grands donateurs, tels que l’Allemagne, les pays nordiques ou encore le Royaume-Uni, tandis que la plupart des pays donateurs n’ont promis que peu ou rien de nouveau.
L’urgence est renforcée par le fait que l’aide américaine est embourbée dans des querelles préélectorales à Washington. S’il s’avérait nécessaire de pallier l’absence d’aide militaire américaine cette année, l’Europe devrait doubler le niveau et le rythme actuels de son assistance en matière d’armement.
Plusieurs hauts responsables européens affirment que l’Union doit montrer à la Russie qu’elle n’abandonnera pas l’Ukraine, quoi qu’il se passe à Washington. Mais pour cela, elle doit combler le déficit de financement qui pèse sur ses capacités en matière de défense.
Certains pensent également que le président russe Vladimir Poutine mise sur une fatigue occidentale et attend que le soutien s’essouffle, ce qui fait que les douze prochains mois seront décisifs dans cette guerre.
« Alors que [les républicains au] Congrès américain continue[nt] de retarder le prochain programme d’aide des États-Unis, les Européens peuvent faire la différence, mais pour cela, ils doivent mettre en pratique leurs engagements financiers. Ils doivent donc mettre de côté les arguments idéologiques selon lesquels ils ne devraient qu’“acheter Européen” et passer d’une production et d’une mentalité de temps de paix à une production et à une mentalité de temps de guerre », a déclaré Mme Lungescu.
« Les Ukrainiens paient nos retards avec leur sang et leur territoire et, en fin de compte, nous paierons tous un prix beaucoup plus élevé », a conclu Mme Lungescu.
Intérêts nationaux
Au cours des dernières semaines, un nombre croissant de diplomates et de responsables de l’UE ont exprimé leur colère face à la lenteur et au retard dans la prise de décision.
L’incertitude concernant le prochain paquet d’aide militaire de Bruxelles s’ajoute aux difficultés rencontrées par un accord sur la Facilité européenne de paix (FEP) de l’UE, bloquée par certains pays souhaitant que leurs intérêts nationaux soient mieux reflétés.
L’Allemagne, par exemple, a bloqué une hausse du financement de cet instrument car elle souhaite que son soutien bilatéral à Kiev soit compensé par de nouvelles contributions aux fonds de l’UE, tandis que la France insiste pour acheter des armes dans l’Union plutôt que dans des pays tiers.
« À Bruxelles, ce qui est intéressant, c’est notre réticence ou notre incapacité à apprendre de nos erreurs », a déclaré un diplomate de l’UE, ajoutant que « les intérêts nationaux sont toujours considérés avant les intérêts ukrainiens et, dans une certaine mesure, avant les intérêts européens ».
« Nous étions empêtrés dans les discussions sur la question d’“acheter européen” il y a un an, ce qui nous a fait manquer notre objectif en matière d’artillerie, et maintenant nous avons le même problème avec la FEP vu que les Français veulent davantage améliorer l’industrie de la défense plutôt que d’aider l’Ukraine », a-t-il déclaré.
Les diplomates d’Europe de l’Ouest restent pour leur part optimistes, notamment parce que le soutien militaire à l’Ukraine s’inscrit parfaitement dans le cadre de la volonté européenne de réduire sa dépendance à l’égard des États-Unis.
Selon le classement de l’Institut Kiel, qui sert de référence depuis le début de la guerre, la France occuperait la 15e place en ce qui concerne le soutien militaire bilatéral à l’Ukraine, avec des transferts et un soutien financier évalués à 540 millions d’euros.
Elle devance cependant l’Espagne (19e avec 340 millions d’euros), mais se situe derrière l’Italie (13e avec 690 millions d’euros), et surtout loin derrière l’Allemagne (2e avec 17,1 milliards d’euros), le Royaume-Uni (3e avec 6,6 milliards d’euros) et la Pologne (6e avec 3 milliards d’euros).
Pour donner une impulsion nouvelle à l’aide à l’Ukraine, le président français Emmanuel Macron devrait accueillir lundi (26 février) « plusieurs chefs d’État et de gouvernement » pour une conférence consacrée au soutien à l’Ukraine et a appelé à un « sursaut collectif ».
Garder la foi
Les dirigeants européens voient leur marge de manœuvre de plus en plus limitée par des questions de politique, que ce soit avec l’élection présidentielle américaine et la potentielle réélection de l’ancien président américain Donald Trump, ou avec la menace que les élections européennes de juin voient s’opérer une montée des forces de droite.
Selon une récente enquête du Conseil européen pour les relations internationales (ECFR), l’Europe est de plus en plus pessimiste quant à la capacité de l’Ukraine à remporter une victoire sur le champ de bataille.
Avec un sentiment croissant de morosité et de résignation, les dirigeants des pays européens les plus exposés à la menace du Kremlin se préparent à des scénarios qui auraient été jugés inenvisageables il y a deux ans encore.
La plupart des Européens interrogés sont favorables au soutien à l’Ukraine, mais seulement 1 sur 10 pense que le pays attaqué peut gagner la guerre, selon une enquête, et la plupart considèrent qu’un « règlement par compromis » sera nécessaire pour mettre fin à la guerre.
« Pour justifier le maintien du soutien européen à l’Ukraine, les dirigeants de l’UE devront changer leur façon de parler de la guerre », a affirmé Mark Leonard, coauteur de l’enquête. « Notre enquête montre que la plupart des Européens sont prêts à tout pour empêcher une victoire russe. Mais ils ne croient pas non plus que l’Ukraine sera en mesure de récupérer l’ensemble de son territoire. »
« L’argument le plus convaincant pour un public sceptique est que le soutien militaire à l’Ukraine pourrait conduire à une paix durable et négociée en faveur de Kiev plutôt qu’à une victoire de Poutine », a déclaré M. Leonard.
En effet les dirigeants européens ainsi que les diplomates ont modifié leur rhétorique ces dernières semaines, en amont des élections européennes de juin.
Dans une interview accordée à un groupe de médias, le président du Conseil européen, Charles Michel, a déclaré qu’une défaite de l’Ukraine mettrait en danger les valeurs européennes, raison pour laquelle il n’y a pas d’autre alternative que le maintien du soutien apporté par l’Europe.
« Il y a un plan A — et seulement un plan A — et c’est le soutien à l’Ukraine », a martelé M. Michel. « Nous devons expliquer aux gens que lorsque nous investissons et dépensons de l’argent pour soutenir l’Ukraine, cet investissement est aussi un investissement pour nous-mêmes parce que c’est un investissement pour la paix et la stabilité dans l’UE. »
Le ministre français des Affaires étrangères, Stéphane Séjourné, a confié au journal Le Monde qu’il était en faveur d’un soutien accru à l’Ukraine en soulignant que le prix de l’inaction serait plus élevé que celui de l’action. Selon lui, le coût d’une Russie victorieuse serait très élevé pour les Européens.
Cependant, le soutien financier à l’Ukraine pourrait bien passer au second plan pour certains États membres, alors que la guerre s’éternise, que les crises continuent au Moyen-Orient et apportent leurs lots de préoccupations, et que l’augmentation du coût de la vie due à l’inflation dans le monde entier pèse de plus en plus sur les citoyens européens.
Sur une note plus positive, un troisième diplomate s’étant confié à Euractiv a insisté sur le fait qu’ « il n’y a pas que des malheurs ».
« Politiquement, le régime de sanctions était inimaginable en février 2022, les discussions sur l’élargissement l’étaient également en mai 2022, les actifs gelés aussi l’année dernière encore, et ensuite avec la révision du budget de l’UE, nous avons donné 10 fois plus à l’Ukraine que ce que nous nous sommes donné à nous-mêmes », a-t-il déclaré.
« Lorsque l’on prend du recul et que l’on regarde la tendance, on s’aperçoit que nous faisons une tonne de choses », a-t-il ajouté.
Toutefois, les perspectives pour l’Ukraine restent sombres aux yeux de l’Occident, la plupart des responsables politiques ayant souligné lors de la conférence de Munich sur la sécurité le week-end dernier la nécessité de « garder la foi », à la fois en Europe et en Ukraine.
« Nous sommes dans un match de boxe, où les deux camps sont à la retraite, mais où l’un d’entre eux est très au clair sur ce pour quoi il se bat — c’est là où en est cette guerre », a expliqué à Euractiv Ben Hodges, ancien commandant de l’armée américaine en Europe, lors d’un entretien à Munich.
M. Hodges a souligné que davantage d’aide militaire occidentale était en cours d’acheminement, en particulier des avions de chasse F-16.
« Les [Russes] ont perdu un demi-million de soldats, la flotte de la mer Noire se dégrade de jour en jour et leur armée de l’air est incapable de prendre le contrôle de l’espace aérien, même si les Ukrainiens n’ont rien pour voler en ce moment », a déclaré M. Hodges.
« La Russie est en fait plus mal en point qu’on ne le pense », a-t-il ajouté. « Ce qu’il faut, c’est que les dirigeants s’engagent clairement à accompagner les Ukrainiens jusqu’au bout, c’est-à-dire jusqu’à leur victoire ».
À son arrivée dans la capitale ukrainienne ce samedi (24 février), la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a salué « l’extraordinaire résistance du peuple ukrainien ».
Sur X, elle a affirmé que l’UE soutenait « plus que jamais » l’Ukraine, et ce « financièrement, économiquement, militairement, moralement ». « Jusqu’à ce que le pays soit enfin libre », a-t-elle ajouté.
Mme von der Leyen était accompagnée de la cheffe de gouvernement italienne Giorgia Meloni, qui préside le G7, du Premier ministre belge Alexander De Croo – dont le pays assure la présidence tournante du Conseil de l’UE – et du Premier ministre canadien Justin Trudeau.
Le chef de l’OTAN, Jens Stoltenberg, a pour sa part exhorté l’Ukraine et ses alliés à « ne pas perdre espoir » car « l’objectif du président Poutine de dominer l’Ukraine n’a pas changé, rien n’indique qu’il se prépare à la paix », a-t-il dit dans un message enregistré.
Quelle sera l’issue de la guerre ?
Alors que les Ukrainiens se disent prêts à se battre jusqu’au bout, le Kremlin a clairement fait savoir que la seule fin envisageable selon eux est la capitulation de l’Ukraine.
Le week-end dernier, à Munich, le chancelier allemand Olaf Scholz a donné un bon aperçu de la manière dont certains dirigeants et diplomates européens sont en train de changer de langage qu’ils utilisent pour parler des objectifs de la guerre en Ukraine.
Plutôt que de dire « l’Ukraine va gagner » ou « la Russie doit se retirer d’Ukraine », M. Scholz a indiqué qu’il ne fallait pas laisser Vladimir Poutine dicter les conditions de la paix en Ukraine.
« Il n’y aura pas de paix dictée. L’Ukraine ne l’acceptera pas, et nous non plus », a déclaré M. Scholz, rapporte l’agence Reuters.
Alors que les dirigeants européens insistent sur le fait que seule l’Ukraine pourra décider des conditions d’une future paix négociée, les Ukrainiens ont fait savoir tout aussi clairement qu’ils continueraient à résister, sans quoi ils risqueraient d’être détruits.
« Le seul endroit où nous prévoyons de parler avec [le président russe Vladimir] Poutine est La Haye », a déclaré le ministre ukrainien des Affaires étrangères, Dmytro Kouleba, à Euractiv à la fin de l’année dernière, en réponse à la question de savoir si l’Ukraine serait prête à s’asseoir avec M. Poutine.
« Nous pouvons récupérer nos terres et Vladimir Poutine peut perdre », a déclaré M. Zelensky aux responsables de la sécurité le week-end dernier à Munich, ajoutant que « nous ne devrions pas avoir peur de sa défaite et de la destruction de son régime ».
« Nous ne manquons pas de capacités, nous manquons de la volonté politique et [du sentiment d’]urgence nécessaires pour soutenir l’Ukraine et maintenir notre sécurité collective », nous a confié le ministre lituanien des Affaires étrangères, Gabrielius Landsbergis.
« Certaines personnes soutiendraient l’Ukraine en principe, mais sont trop inquiètes de ce qui se passera si l’Ukraine bat la Russie », a-t-il ajouté.
Interrogé par Euractiv pour savoir s’il était d’accord avec le plaidoyer de M. Zelensky de ne pas craindre une défaite de la Russie, le Premier ministre néerlandais Mark Rutte, l’un des principaux prétendants au poste de prochain chef de l’OTAN, a déclaré que « nous devrons nous asseoir avec les États-Unis, au sein de l’OTAN, [et] ensemble avec les Russes pour parler des futurs accords de sécurité entre nous et les Russes ».
« Cela pourrait ressembler à ce qui s’est passé lors de la réunification de l’Allemagne en 1990, car, au même moment, les discussions portaient également sur les garanties de sécurité pour l’ensemble de l’Europe », a-t-il ajouté.
Les diplomates de l’UE reconnaissent que de telles négociations ont échoué par le passé, notamment dans le cadre des accords de Minsk, qui, selon de nombreux observateurs, ont rendu possible l’invasion à grande échelle en gelant la « ligne de contact ».
Beaucoup craignent que la situation ne se répète à l’avenir, ce qui donnerait à Vladimir Poutine le temps de se préparer pour la prochaine offensive.
« Poutine n’a pas l’intention de s’arrêter [en Ukraine et] ceux qui pensent que Minsk III marquerait la fin de cette guerre font preuve d’une grande naïveté, pour le dire poliment », a indiqué M. Landsbergis.
« La seule issue possible est la victoire de l’Ukraine », a-t-il conclu.
[Édité par Anne-Sophie Gayet]