Selon une note interne distribuée aux États membres et consultée par Euractiv, le fonds d’armement de l’UE pour l’Ukraine, qui fait actuellement l’objet d’une réforme, devrait être utilisé pour encourager les achats européens conjoints et appliquer des règles de remboursement plus strictes pour prendre en compte les dons bilatéraux nationaux à Kiev.
« Afin de stimuler [la passation] de plus grosses commandes, la participation à des initiatives européennes conjointes de passation de marchés devrait être encouragée par l’octroi d’incitations financières, sous la forme de remboursements du [Fonds d’assistance à l’Ukraine] », peut-on lire dans le document officieux, rédigé par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE).
« Des incitations financières spécifiques pourraient également être prévues pour les acquisitions conjointes réunissant des partenaires européens et ukrainiens de l’industrie de la défense, c’est-à-dire des entreprises conjointes, par exemple via l’application d’un taux de remboursement plus élevé (un “bonus”) », précise le document.
Dans le même temps, « en mettant davantage l’accent sur les achats européens conjoints, les remboursements pour les livraisons provenant de stocks et d’achats unilatéraux disparaitraient progressivement tout en tenant compte des délais possibles des livraisons par le biais d’achats conjoints et des besoins urgents et à court terme de l’Ukraine en matière de matériel », est-il indiqué dans le texte.
Cette proposition intervient après que les dirigeants de l’UE ont reporté en décembre dernier l’accord visant à compléter la Facilité européenne pour la paix (FEP), le mécanisme de financement non lié au budget de l’UE utilisé pour rembourser les États membres pour les armes dont ils ont fait don à l’Ukraine.
À l’époque, certains États membres, en particulier l’Allemagne et la France, avaient demandé que les modalités du fonds soient revues afin de passer d’une approche basée sur l’incitation à l’épuisement des stocks nationaux à une approche basée sur l’approvisionnement.
Les responsables des institutions européennes espéraient que les chefs d’État et de gouvernement de l’Union débloquent au moins un supplément de 5 milliards d’euros pour la FEP pour l’Ukraine, sur les 20 milliards d’euros initialement prévus.
Jusqu’à présent, un total de 5,5 milliards d’euros en provenance de la FEP a été alloué à l’aide militaire à l’Ukraine, et le fonds a été vidé pour être ensuite réalimenté.
« La Russie déploie des efforts considérables pour augmenter la production de son industrie de la défense et reconstituer les unités de combat », souligne le document de l’UE.
« Compte tenu de la dépendance de l’Ukraine au soutien externe, les choix faits par les États membres et les partenaires de l’UE dans la période à venir permettront à l’Ukraine de progresser de manière décisive [sur le champ de bataille] ou compromettront gravement sa capacité de résistance », précise le SEAE dans le document officieux.
Débat sur la réforme
Selon la note interne, le futur Fonds d’assistance à l’Ukraine serait basé sur « deux piliers “européens” principaux à financer dans le cadre de la FEP, en complément de l’assistance bilatérale fournie par les États membres de l’UE, en tirant le meilleur parti de nos efforts collectifs ».
L’enveloppe destinée à Kiev dans le cadre de la FEP continuerait à financer la fourniture d’équipements létaux et non létaux, mais à partir de ce moment-là, il est prévu que ce soutien ne soit fourni que « par le biais d’achats conjoints effectués par l’industrie européenne », selon le texte.
La FEP continuerait également à financer le programme de formation et d’équipement des forces armées ukrainiennes dans le cadre de la mission d’assistance militaire et de formation de l’Union européenne en soutien à l’Ukraine (EUMAM Ukraine).
La nouvelle proposition du SEAE rejoint ainsi les suggestions de réforme de la France et de l’Allemagne, sans exclure la demande de Berlin que les contributions unilatérales soient prises en compte dans le calcul des contributions nationales à la FEP.
L’idée de réforme de l’Allemagne visait, d’une part, à ce que son aide militaire directe à l’Ukraine soit prise en compte dans le futur fonds spécial pour l’Ukraine et, d’autre part, à accélérer le processus décisionnel d’approbation de l’allocation des fonds de la FEP au pays en guerre.
Selon la proposition de Berlin, si les dons bilatéraux de l’Allemagne à l’Ukraine s’élèvent à peu près au même niveau que sa contribution à la FEP, elle ne versera que la différence entre les deux dans le fonds de la FEP. Une telle option ferait donc diminuer la contribution de Berlin à l’enveloppe commune de la FEP.
« Les États membres de l’UE, qui contribuent à un niveau élevé d’assistance militaire, ne devraient pas être punis pour cela », a déclaré un diplomate de l’UE se rangeant du côté de l’Allemagne.
Le chancelier allemand Olaf Scholz a annoncé que Berlin dépenserait plus de 7 milliards d’euros en aide bilatérale à l’Ukraine cette année.
« L’Allemagne souhaite que ses contributions en nature fassent partie de la contribution à la FEP, mais la plupart des États membres ont une opinion différente sur ce point », a indiqué un second diplomate européen.
« M. Scholz a le droit de se sentir frustré puisque l’Allemagne est le plus grand bailleur de fonds [européen] de l’Ukraine », a déclaré un troisième diplomate.
« L’Allemagne n’a pas besoin de la FEP, mais pour d’autres États membres plus petits, il s’agit d’un instrument important pour aider à financer l’aide militaire à l’Ukraine », a-t-il expliqué, ajoutant que certains d’entre eux « ne seraient tout simplement pas en mesure d’apporter un quelconque soutien ».
L’approche allemande irait à l’encontre l’idée de solidarité de la FEP, dans le cadre de laquelle chaque État membre contribue en fonction de son PIB, sans se soucier de ce qu’il gagne en retour.
Un remboursement plus strict
Tout en remaniant les suggestions de réforme de l’Allemagne, la proposition du SEAE tient compte de la demande française d’inclure une clause d’« achat européen » dans l’accord, afin de stimuler la capacité de production d’armes au sein de l’Union — une demande de longue date de la France.
Le nouveau système de remboursement verrait donc l’ensemble des États membres payer pour les achats récents de tous les pays, qui sont ensuite envoyés en Ukraine.
Le service diplomatique de l’UE propose également de renforcer les règles en matière de remboursement.
En effet, le nouveau fonds devrait « permettre d’améliorer les accords de gouvernance, tels que la fixation d’un taux de remboursement pour les achats conjoints, ainsi que de recourir à la possibilité de compenser, au cours d’une année donnée, le montant du soutien fourni et contracté par les États membres dans le cadre de la facilité par leurs contributions financières dues pour la mise en œuvre des mesures d’assistance en faveur de l’Ukraine, conformément aux règles de mise en œuvre de la facilité et au principe de la bonne gestion financière ».
« Les remboursements devraient être soumis à des conditions plus rigoureuses, à savoir l’utilisation de la valeur d’inventaire comptable comme seule méthode d’évaluation du soutien fourni à partir des stocks », selon la proposition de l’UE.
Des problèmes financiers
Dans son document, le SEAE demande également qu’un accord soit trouvé « dès que possible » au sujet d’une augmentation du budget de la FEP à hauteur de 5 milliards d’euros, afin de garantir à l’Ukraine une perspective à moyen terme.
Le service diplomatique de l’UE avait initialement proposé une augmentation de 20 milliards d’euros, mais certains États membres étaient réticents à investir autant dans le fonds sans d’abord en avoir défini les nouvelles modalités.
Le versement de fonds européens à l’Ukraine a également été bloqué par la Hongrie, qui a jusqu’à présent refusé l’allocation d’une huitième tranche de 500 millions d’euros de la FEP à Kiev et bloqué l’accord sur le plan d’aide financière pluriannuel de 50 milliards d’euros.
Le SEAE réitère toutefois sa proposition, déclarant que « d’autres augmentations annuelles comparables pourraient être envisagées jusqu’en 2027, en fonction des besoins de l’Ukraine et sous réserve de l’orientation politique du Conseil ».
« L’incertitude liée à la fourniture prévisible et structurée d’une assistance militaire à l’Ukraine aura un impact conséquent sur l’Ukraine », conclut le document officieux.
[Édité par Anne-Sophie Gayet]